Artigo: A constituinte de 1988: Entre as liberdades e a frente única

*Versão revisada e ampliada de artigo publicado na Folha de São Paulo, 5 de outubro de 2013

Nos 25 anos da Constituição que Ulysses Guimarães classificou de “cidadã”, alinho-me com a tese de que uma das grandes das virtudes da Carta é sua vocação garantidora de direitos. Foi, nesse caso, o bom uso que se fez de circunstâncias que não eram da nossa escolha. Explico-me: finda a ditadura militar, a nova Lei Maior procurou expressar o seu repúdio ao autoritarismo, precavendo-se de tentações golpistas e da agressão a direitos individuais. Mas também é preciso dizer que fizemos uma nova constituição excessivamente marcada por contingências, muitas vezes com o olhar posto no retrovisor. Curiosamente, seus defeitos não foram obra nem da esquerda nem da direita, mas do atraso. No Brasil, infelizmente, os direitistas costumam deixar de lado o conservadorismo virtuoso, e os esquerdistas, o igualitarismo generoso.

 

Virtudes?

 

Poucos parecem divergir, a esta altura, da constatação de que o principal mérito da Constituição de 1988 é a consagração das liberdades democráticas – de opinião, manifestação e organização – e das garantias individuais: a criminalização inequívoca do racismo, a abolição do banimento e da pena de morte, o livre exercício dos cultos religiosos, o repúdio à tortura e a tratamentos desumanos ou degradantes dos cidadãos etc. Isso tudo ficou condensado no artigo 5º, o mais extenso da Carta, com 78 incisos e quatro parágrafos.

 

Avanços?

 

À parte as liberdades públicas e individuais, destaco, em planos distintos, como os maiores avanços da Carta de 1988, a concepção do SUS; a criação de um fundo (posteriormente, na lei que o regulamentou, chamado FAT) que reuniu as contribuições do PIS/Pasep para tornar viável o seguro-desemprego e, ao mesmo tempo, financiar investimentos; o dispositivo que definiu o salário mínimo como o piso dos benefícios previdenciários de prestação continuada; os capítulos que lidam com finanças públicas e controle externo ao Executivo e ao Legislativo – os Tribunais de Contas, por exemplo, foram extremamente fortalecidos nas suas atribuições; novos marcos para a política ambiental; o fortalecimento do Ministério Público; e a instituição do segundo turno na eleição para presidente, governadores e prefeitos em cidades com mais de 200 mil eleitores. Diga-se, a respeito das finanças públicas, que a nova Constituição incluiu os dispositivos que viriam a dar sustentação legal para a futura Lei de Responsabilidade Fiscal.

 

Problemas?

 

Mas há também alguns defeitos severos, que apontei e combati quando deputado constituinte – muitas das críticas foram expressas em artigos semanais na Folha de S.Paulo e em outros jornais: a prolixidade; as concessões de natureza corporativa; a prodigalidade fiscal; a falta de um regime geral de previdência mais homogêneo e equitativo, além de viável a longo prazo; o atrelamento dos sindicatos ao Estado; e a falta de inovação em matéria de sistema político e eleitoral. Deixo de mencionar aqui algumas aberrações aprovadas a respeito da ordem econômico-financeira, removidas nos quinze anos seguintes por intermédio de emendas constitucionais.

 

Diga-se que tomei a iniciativa, como senador, de escoimar da Carta os absurdos na área financeira; contei com o apoio, faça-se justiça aos fatos, do então líder do PT no Senado, José Eduardo Dutra. Entre esses absurdos estava a fixação de um teto constitucional para a taxa de juros real, barreiras a bancos estrangeiros e “critérios restritivos da  transferência de poupanças de regiões com renda inferior à média nacional para outras de maior desenvolvimento”. A sabedoria de alguns constituintes forçou a que tudo isso ficasse subordinado a uma lei geral do sistema financeiro (artigo 192; e artigo 52 das Disposições Transitórias), o que adiou as consequências daquilo que foi aprovado e facilitou, posteriormente, sua remoção.

 

A prolixidade não precisa ser provada; é evidente: 250 artigos e 70 disposições transitórias, com numerosos parágrafos e incisos, muitos deles típicos de leis ordinárias, decretos, portarias ou simples declarações de intenção em discursos parlamentares. Um exemplo pitoresco? A constitucionalização da existência da Justiça Desportiva e a garantia de “a proteção e o incentivo às manifestações desportivas de criação nacional”, o que, por óbvio, deixou de fora o futebol, o vôlei e o basquete…

 

Ao contrário do que se pensa, os interesses corporativos principais cravados na Constituição não foram os do setor privado, mas os da área da administração pública, de que é exemplo escancarado a estabilidade para os servidores não concursados de órgãos públicos que estavam empregados havia mais de cinco anos da data de promulgação da Carta. Abriu-se caminho ainda para toda sorte de isonomias salariais, poderoso mecanismo gerador de despesas permanentes.

 

Esse aspecto corporativista da Constituição representou um fator decisivo na chamada prodigalidade fiscal. Outro foi a forte redistribuição federativa de receitas tributárias, sem que houvesse, paralelamente, nenhuma descentralização de encargos – feroz e eficazmente combatida pelas corporações de funcionários e de clientes dos setores envolvidos.

 

As circunstâncias

 

Se a força e a amplitude dos direitos e garantias fundamentais deveram-se à ruptura com um regime de força – tratava-se de esconjurar o passado –, os defeitos da Carta de 1988 estão relacionados a contingências políticas e às falsas expectativas que gerou.

 

Afinal, a Assembleia Nacional Constituinte vinha sendo uma bandeira da oposição ao regime militar desde a segunda metade da década de 1970. Não era vista como o umbral apenas da liberdade, mas também da prosperidade e da justiça social.

 

Paradoxalmente, a convocação da Constituinte soberana foi reforçada pelas circunstâncias da posse do vice presidente José Sarney na Presidência e à necessidade de atender a uma bandeira histórica do seu novo partido. O que percebi de conversas com Tancredo Neves e  ouvi sempre do doutor Ulysses Guimarães – do mesmo modo que  o Senador Fernando Henrique e o Deputado Nelson Jobim – é que o presidente eleito não tinha disposição de convocar uma Assembleia Nacional Constituinte  na forma em que viria a ser feita por Sarney;  nem o PMDB, com Tancredo,  se empenharia tanto nesse sentido.  O presidente eleito achava que o processo deveria se restringir ou a emendar a Constituição do regime autoritário, tornando-a democrática, ou a apresentar um projeto compacto de nova Constituição para ser votado pelo Congresso eleito.

 

No Brasil da redemocratização, havia uma expectativa de elevação imediata do bem-estar social, o que fora proporcionado, note-se, pelo Plano Cruzado, na sua fase bem-sucedida em 1986, angariando muitos votos ao PMDB nas eleições daquele ano. Ocorre que a agonia do plano coincidiu com o início dos trabalhos da Constituinte, no começo de 1987. A inflação de dois dígitos mensais, fator de profunda perturbação e instabilidade social, fez sombra na Assembleia até o fim. Parlamentares e partidos se moviam freneticamente para mostrar serviço aos eleitores e para responder a demandas da opinião pública, procurando mitigar insatisfações com a criação de preceitos constitucionais. Ou por outra: uma Carta Constitucional, que por definição é feita para durar e estar acima de contingências, transformava-se em fator de ajuste de tensões sociais e conflitos distributivos corriqueiros.

 

PMDB X Governo

 

O colapso da estabilidade econômica enfraqueceu rapidamente o governo Sarney e ampliou a distância entre o mandatário e o PMDB, partido ao qual se filiara exclusivamente para assumir a condição de vice na chapa encabeçada por Tancredo Neves. O setor mais influente do partido deu início aos trabalhos para redigir a nova Carta, procurando diferenciar-se do governo. Ganhou força a ideia de uma Assembleia que editasse atos constitucionais que se sobrepusessem ao Executivo. Isso acabou não acontecendo, mas inaugurou um tipo de conflito que se manteria até o final do processo constituinte. De fato, na Constituinte rompeu-se a frente política que elegera Tancredo no colégio eleitoral.

 

O confronto mais relevante teve como objeto a duração do mandato de Sarney, que fora eleito com Tancredo para governar por seis anos, mas aceitava cinco. O então líder da bancada do PMDB, Mário Covas, defendia quatro e emplacou esse número numa primeira versão da Constituição, vinda da Comissão de Sistematização, em meados de 1987, junto com a aprovação do parlamentarismo. O presidente Sarney propôs um acordo: apoiaria o parlamentarismo já (em 1988) se lhe dessem cinco anos e o direito de indicar um primeiro-ministro com estabilidade inicial de dez meses, se a memória não me falha. A liderança do  PMDB recusou a oferta. A partir daí o governo não mediu esforços para garantir os cinco anos, recorreu a todas as armas da fisiologia, para dizer o mínimo, e saiu vitorioso. O trágico é que o parlamentarismo acabou sendo derrotado junto.

 

A impopularidade e a insegurança do governo, determinadas pela inflação galopante e pelos conflitos com a Assembleia, retiraram do governo a capacidade de assumir um papel relevante na formação do Texto Constitucional. Na verdade, o Planalto se omitiu, especialmente em relação aos gastos – chegou até a apoiar preceitos constitucionais claramente expansionistas, introduzidos já em 1997. O chamado Centrão, um agrupamento de parlamentares mais ligados ao governo, só tinha compromisso com os cinco anos e o presidencialismo. No mais, dispunha de plena autonomia para defender suas propostas.

 

PMDB X PMDB

 

É preciso destacar ainda as condições difíceis em que atuou o PMDB, o maior partido do Congresso, questão que tem sido pouquíssimo levada em conta nas análises sobre o processo da Constituinte. Esse partido já era uma força extremamente heterogênea, cindida por interesses regionais e alas de parlamentares. Chegou à Constituinte sem uma concepção sobre a Carta ou a forma de organizar o trabalho. Além disso, ficou politicamente dividido entre suas duas figuras principais, ambos aspirantes à Presidência nas eleições seguintes: Ulysses Guimarães e Mário Covas. O primeiro era o presidente da Assembleia; o segundo, líder do partido, eleito contra o então deputado Luis Henrique, candidato de Ulysses; Covas contou, na sua eleição, com o apoio dos parlamentares mais próximos do presidente Sarney, que preferia não fortalecer ainda mais o deputado Ulysses, que era três vezes  presidente:  do PMDB, da Câmara de Deputados e da Constituinte.

 

Esse processo se desdobrou noutro, complicando a condução dos trabalhos de elaboração da nova Carta. Em vez de nomear o relator geral, o líder do PMDB preferiu que a escolha fosse feita mediante votação da bancada. Na prática, apoiou o deputado Bernardo Cabral, que esteve à frente, no primeiro turno, dos outros dois candidatos – Deputado Pimenta da Veiga (apoiado por Ulysses) e Senador Fernando Henrique Cardoso. O caso reproduziu o modelo de Condorcet: Fernando Henrique, que ganharia no segundo turno de cada um dos seus dois concorrentes, ficou em terceiro lugar. E Cabral venceu o deputado Pimenta nesse turno final.

 

As consequências desses fatos não foram irrelevantes. Note-se que a nomeação dos presidentes e relatores de subcomissões e comissões manteve-se como prerrogativa da liderança. Mas, legitimado pela eleição na bancada, o relator tornou-se independente dessa liderança e dos seus nomeados (sem ignorá-los, por certo), dificultando ainda mais a já complicada condução dos trabalhos pelo partido majoritário do Congresso.

 

Esquerda, direita e atraso

 

Alguns analistas se confundem ao procurar entender o texto Constitucional a partir da dinâmica de conflitos entre “esquerda” e “direita”. A chamada direita, no Brasil, não se expressa pelo conservadorismo, mas pelo atraso. Nem remotamente é austera. O texto substitutivo do Centrão era mais gastador e prolixo, mais recheado de casuísmos, privilégios corporativos, vinculações e isonomias do que o já pródigo projeto que fora por ele derrubado, da Comissão de Sistematização, este sim mais influenciado pela fatia do PMDB que se afastara do governo.

 

Note-se que o mesmo Centrão manteve no seu projeto todas as garantias democráticas do relatório que conseguiu derrubar. Estas não foram objeto de nenhum confronto significativo no desenrolar de todo o processo. E, só por curiosidade, foi do Centrão, do deputado Gastone Righi, a criação do abono de férias para todos os assalariados… Mais ainda: quando, nos turnos finais, foi votada a emenda que fixava a taxa máxima de juros da economia em 12% reais na Constituição brasileira, eu e o deputado Cesar Maia encaminhamos o voto contrário. A defesa da emenda foi feita pelo Centrão, por intermédio do mesmo deputado Gastone Righi e de Mário Assad, do PFL de Minas Gerais.

 

O que se poderia chamar “esquerda”, na época, era dominada pela concepção do Estado varguista e pelas ideias das décadas de 50 e 60, alienadas das mudanças que já estavam acontecendo no mundo e que só começariam a tornar-se mais transparentes no Brasil depois da queda do Muro de Berlim. Para ela, eram exóticas as preocupações com inflação, quadro fiscal, travas ao investimento privado e paternalismo estatal, sem mencionar a confusão permanente e até contradição entre benefícios para corporações restritas e interesses sociais mais amplos.

 

Os dois lados exibiram um antagonismo – o que politicamente convinha a ambos –, com farta cobertura da imprensa, no tema da reforma agrária. O confronto se deu em torno da função social da propriedade e da possibilidade de desapropriar terras produtivas. Tudo acabou resolvido em dois artigos. Noves fora as diferentes formas de lidar com o MST e com a inconstitucional violência rural, nenhum governo posterior procurou mexer no texto desses artigos nem deixou de levar adiante o caríssimo processo da reforma agrária.

 

Não por acaso, os dois “lados” – esquerda e direita –, com a cumplicidade de sucessivos governos, foram e continuam sendo integrantes ativos do mais consolidado de todos os partidos brasileiros: a Fuce – Frente Única Contra o Erário e a favor das corporações de interesses especiais. Ninguém é mais falsamente de esquerda do que ela. Ninguém é mais falsamente de direita do que ela. Ninguém, a exemplo dela, é tão objetivamente contra os interesses do Brasil e dos brasileiros. Aliás, não é esse o partido mais consolidado e hegemônico do Congresso, 25 anos depois?

 

 

 

PS – Uma observação à margem: um dos grandes dramas da Constituinte foi sua duração, que parecia não ter fim, impacientava a opinião pública, tirava o élan dos seus participantes, paralisava o Congresso nas suas funções não constituintes e tornava ainda mais incertas as expectativas sobre o futuro. Duas figuras se destacaram para limitar o processo, Ulysses Guimarães, na sua magistral condução em plenário, e Nelson Jobim, com sua criatividade, respeitada e acatada, para abreviar impasses: um exemplo foi sua ideia das emendas de fusão, que reduziam confrontos e impasses entre parlamentares, permitindo a muitos assinar emendas que se aglutinavam não raramente mediante a transposição de uma simples preposição “de”. E os parlamentares ficavam felizes de integrar a lista dos coautores das emendas aprovadas.  Tal modalidade de emenda foi incorporada ao regimento interno da Câmara dos Deputados com o nome de “aglutinativa”, por sugestão do Deputado José Bonifácio Tamm de Andrada (o “Andradinha”), aliás, um constituinte exemplar.

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