(Post Facebook, José Serra)

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A democracia representativa é a celebração de um compromisso: o cidadão delega a um igual o privilégio de ser seu porta-voz. Se esse vínculo se perde, se o representante se distancia do representado, então é o próprio modelo que se descaracteriza. Depois de algum tempo, cerca de 70% dos eleitores brasileiros não se lembram do voto para deputado estadual e federal. O custo das nossas eleições parlamentares é astronômico, o mais alto do mundo, e a vigilância que o votante exerce sobre o votado é praticamente nenhuma, o que concorre para a degeneração dos partidos.

Campanhas caras, falta de representatividade e frustração dos eleitores com os parlamentares: eis um tripé característico da política brasileira. Esses fatores têm raízes históricas e culturais. Resultam também da falta de controles legais, da impunidade e das falhas de informação. E ainda, como nos últimos anos, da generalização do uso sem pudor das máquinas de governo, por meio da entrega de capitanias a partidos e grupos de partidos. Mas não há dúvida de que as regras político-eleitorais têm tido papel decisivo na manutenção daquele tripé.

Pelas regras atuais, os partidos apresentam listas de candidatos que disputarão os votos de todos os eleitores do estado (ou município, nas eleições para vereador). Nesse sistema proporcional, quanto mais candidatos por legenda, melhor, pois a soma de votos deles vai definir o número de parlamentares eleitos por partido. E elegem-se os individualmente mais votados.

O sistema exacerba o individualismo político, cria um fosso entre o eleito e o eleitor e implica gastos elevadíssimos. Em São Paulo, por exemplo, cada candidato a deputado deve buscar votos junto a 30 milhões de eleitores, em todo o Estado, competindo com centenas de rivais, inclusive os colegas de partido. Note-se que os altíssimos custos dessas campanhas são, em boa parte, transferidos para os candidatos majoritários — a presidente, governador e senador (e prefeito, nas eleições municipais).

A partir da introdução da reforma política na agenda do Congresso, abriu-se o debate, e vieram as idéias sobre mudar as regras de voto e introduzir o financiamento exclusivamente público das campanhas eleitorais. Isso acabou sendo um dos tópicos centrais do projeto preparado pelo relator da reforma na Câmara dos Deputados, Henrique Fontana (PT-RS).

Para ele e seu partido, as campanhas deveriam ser pagas com recursos do orçamento federal. Esses recursos iriam a um fundo público de campanha, sendo distribuídos pelo Tribunal Superior Eleitoral aos partidos. 80% seriam alocados de forma proporcional aos votos que a agremiações obtiveram na eleição anterior para a Câmara de Deputados; 15%, de forma igualitária entre as que têm representantes na Câmara, e 5% igualmente entre todos os partidos. Poderia haver contribuições privadas, de pessoas físicas e jurídicas, mas para aquele fundo, e não diretamente a candidatos ou partidos.

Segundo seus defensores, as virtudes da mudança seriam duas. Primeira, baixar os custos de campanhas eleitorais, a partir da fixação do teto de despesas. Segunda, reduzir a influência do poder econômico nas eleições.

É sintomático que a proposta descrita beneficie diretamente os dois maiores partidos — PT e PMDB — que detêm hoje o maior número de deputados federais e por isso ganhariam uma vantagem financeira insuperável.

Os partidos com bancadas grandes já dispõem da vantagem do maior tempo de TV no horário gratuito e de maior fatia anual do fundo partidário. Essas regalias são caras: o horário eleitoral custa aos cofres do Tesouro pelo menos R$ 850 milhões de reais, sob a forma de dedução do imposto de renda das TVs e rádios; o fundo partidário, previsto no orçamento federal, custa mais R$ 300 milhões por ano.

Na sua essência, a proposta em debate pretende, no mínimo, congelar a correlação de forças. Eventuais mudanças nas preferências dos eleitores em quatro anos não terão nenhum reflexo nos recursos disponíveis para cada partido na eleição seguinte. Mais ainda: um partido forte num estado (ou município), mas modesto em termos de bancada federal sofreria prejuízos ainda maiores na campanha estadual (ou municipal) seguinte.

Assim, uma nova distorção seria introduzida na política brasileira, e não seria compensada pela redução dos custos das campanhas eleitorais ou pela maior igualdade de recursos entre os candidatos, pelo simples fato de que o financiamento público exclusivo só faria aumentar a tentação do “caixa dois”.

Se ao lado das contribuições privadas legais hoje ainda existem suspeitas de persistir o financiamento paralelo, imagine-se o que aconteceria caso elas fossem proscritas. Como disse o senador Aloysio Nunes (PSDB-SP), a proibição do financiamento privado só contribuirá “para esconder as relações dos partidos com entidades privadas e organizações da sociedade civil, mas não para impedi-las”.

Na mesma linha, segundo o ex-ministro Nelson Jobim, o projeto do PT “empurraria os candidatos para a ilegalidade”, até porque o anteprojeto apresentado à Câmara também prevê um novo sistema eleitoral que preservaria os altos custos atuais.

Segundo a proposta petista, o eleitor deveria votar duas vezes: numa lista partidária pré-ordenada de um partido e num candidato com nome e sobrenome, de qualquer partido, escolhendo entre centenas de candidatos que concorrem em cada estado (ou município).

Não há aqui espaço para explicar a nova metodologia, de tão confusa. Se o eleitor já entende pouco das regras atuais, a chance de compreender as novas seria menor ainda. Elas só fariam aumentar a opacidade e as taxas de manipulação do sistema político-eleitoral. Trocar-se-ia o ruim pelo pior.

A redução de custos, a transparência, a maior vinculação entre eleitor e eleito e o fortalecimento dos partidos, tudo isso pode ser alcançado por outro caminho: introdução de um sistema eleitoral distrital, puro no caso dos vereadores dos municípios maiores, e misto no caso dos deputados.

Mas esse é assunto para outro artigo.

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Prezado José Serra,

Li com atenção suas considerações a respeito do anteprojeto de Reforma Política. Tenho acompanhado com satisfação o intenso debate despertado pela proposta, dentro e fora do Congresso Nacional, e recebido inúmeras sugestões de alterações pontuais no anteprojeto. Estou convencido de que, por meio de discussão a mais ampla e qualificada possível, encontraremos os caminhos que aperfeiçoarão a democracia brasileira. Nesse debate, percebo que um dos pontos em comum é a insatisfação com o modelo atual, caracterizado pela crescente dependência do sistema representativo em relação aos recursos dos financiadores privados. Em política, a insatisfação e o desconforto são o primeiro passo para a adesão à mudança.

Devemos lembrar que, se os arranjos institucionais são um conjunto de regras formais e informais que condicionam o comportamento dos atores, estes também são construções decorrentes da vontade humana, podendo, assim, ser modificados. Ademais, as normas não são criadas em condições de isolamento, de plena abstração em relação aos problemas enfrentados por uma sociedade em determinada conjuntura histórica específica. Ao contrário, as instituições que regulam a vida política em determinado momento são a resultante das influências de um conjunto de forças políticas, de classes e grupos de interesse diversos, que apresentaram seus diagnósticos sobre os principais problemas enfrentados pelo sistema político de uma sociedade específica. Não basta, portanto, criticar sem apontar caminhos.

Quem me acompanha na vida pública sabe da minha obsessão por discutir e executar propostas viáveis, planejadas a partir de diagnósticos bem feitos. Lamento lembrar que se algum partido tem no DNA, o espírito da crítica pela crítica, é o PT, que por muito tempo viveu de uma política negativa, fazendo oposição sistemática a todas as ações propostas por outros governos. No caso particular do sistema eleitoral, já expressei diversas vezes minha principal proposta: a adoção do voto distrital uninominal nas eleições municipais já em 2012, como caminho para a futura adoção do voto distrital misto em nível nacional. Escrevi sobre isso no texto Diretas já em 2012.

Passo a comentar as propostas que apresentamos em nosso anteprojeto, dando prioridade aquelas que foram objeto dos seus comentários (registro apenas, para conhecimento dos leitores, que o anteprojeto trata de outros pontos, tais como a iniciativa popular de Leis e Propostas de Emendas à Constituição, a limitação das comissões provisórias dos partidos, o fim das coligações nas eleições proporcionais, as políticas de ação afirmativa de gênero, raça e a regulamentação das formas de escolha dos candidatos que farão parte das listas partidárias preordenadas, por meio do voto secreto dos convencionais ou filiados).

Em primeiro lugar, ao contrário do que foi sugerido, a proposta não entrega aos partidos o controle sobre a distribuição de recursos e, portanto, sobre o sucesso eleitoral dos candidatos. O Fundo de Financiamento das Campanhas Eleitorais estabelece critérios absolutamente transparentes para a distribuição dos recursos entre as campanhas para cada cargo, em cada estado ou município e entre os partidos políticos, a partir de resultados das eleições anteriores. A partir dessas regras, definidas pela legislação, caberá ao Tribunal Superior Eleitoral transferir os recursos do Fundo para os comitês financeiros dos partidos, em contas bancárias específicas para cada campanha. Ademais, estabelecemos que, nas eleições proporcionais, diferentemente do modelo atual, no qual muitos candidatos buscam o voto nominal sem qualquer apoio dos seus partidos, pelo menos 50% dos recursos recebidos para as campanhas de determinado cargo devem ser gastos igualitariamente entre todos os candidatos do partido.

O fato de os critérios para distribuição dos recursos entre os partidos estarem previstos na lei não altera o cerne do meu argumento: a decisão sobre quais candidatos privilegiar, dentro de uma determinada circunscrição, estará inteiramente nas mãos da direção partidária. Será dela a prerrogativa de definir a alocação, entre os candidatos do partido, de metade dos recursos disponíveis pelo Fundo, o que está longe de significar uma competição em igualdade de condições.

Nas regras de distribuição dos recursos do Fundo entre os partidos, contemplamos o critério da igualdade entre todos os partidos com registro no TSE (5%) e entre todas as agremiações que elegeram um representante na Câmara dos Deputados na eleição anterior (15%). Contudo, nem todos os partidos possuem a mesma força relativa na sociedade. Por essa razão, estabelecemos que 80% dos recursos devem ser alocados de forma proporcional aos votos dos partidos na última eleição para a Câmara dos Deputados (aliás, este é o critério usado pela maioria dos países que financiam eleições com recursos públicos). Considerando que o tamanho dos partidos não é decidido por eles mesmos, não nos parece haver forma mais democrática de mensurá-lo do que em função do número de votos que conquistaram em uma eleição nacional. Além disso, como estamos preservando a representação proporcional e assegurando percentual de 20% a ser distribuído segundo critérios igualitários, estamos convencidos de que a regra proposta permitirá que os partidos possam crescer (ou diminuir) de tamanho de acordo com o respaldo que seus projetos e políticas alcançaram na sociedade, inclusive quando estiveram no exercício do poder.

É curioso que esta proposta venha à tona quando seus maiores beneficiários, por terem atualmente as maiores bancadas, sejam o PT e o PMDB, principais partidos da base aliada do governo. O que argumentei no meu texto original é a deficiência desse critério: pela proposta, se após quatro anos um governo (hipotético) se mostrar desastroso e com baixa aprovação popular, ainda assim muito provavelmente terá direito à maior parte dos recursos eleitorais, que serão definidos pelos resultados de uma eleição realizada quatro anos antes! Não basta o fato de que a distribuição do tempo de TV já siga esse critério? A proposta dificulta, e muito, o surgimento de novas forças políticas, ao dar um poder desproporcional, via recursos públicos, ao status quo partidário.

Não nos surpreende que a regra que veda as doações diretas dos financiadores de campanha aos partidos ou candidatos cause algum desconforto àqueles que contam com o apoio dos grandes doadores. Trata-se de um dos pilares do modelo proposto. Os doadores privados que quiserem contribuir com a democracia brasileira poderão fazê-lo de modo republicano e transparente, sem que os representantes tornem-se dependentes dos recursos privados indispensáveis ao êxito eleitoral, em um contexto no qual as campanhas têm apresentado custos sempre crescentes. Ademais, no sistema atual de financiamento, os principais financiadores elaboram, entre quatro paredes, as “listas fechadas” dos candidatos de acordo com suas preferências ideológicas, em detrimento de amplo conjunto de forças políticas e movimentos sociais que, apesar da legitimidade de suas demandas, não obtêm os recursos necessários para alcançarem sua representação no sistema político. Essa desigualdade criada pelo acesso diferenciado aos recursos econômicos manifesta-se nas chances diferenciadas de sucesso eleitoral entre os diversos candidatos em disputa. Analisando a prestação de contas dos candidatos a Deputado Federal, em 2010, constatamos que, entre os 513 eleitos, 369 candidatos foram os que mais gastaram nos seus estados, o que representa 71,93% da Câmara.

Para falar de grandes doadores, seria mais adequado fazer referência à campanha presidencial do PT do ano passado, tendo sido a mais cara dentre todas e a que mais contou com recursos de “grandes doadores”. Um dos aspectos mais instigantes da proposta do deputado é que em vez de propor um financiamento público exclusivo – que é o que o PT diz defender, quando fala sobre o assunto – ele abre uma brecha para que empresas privadas doem ao Fundo, mas conforme critérios que garantem que todo recurso privado destinado às eleições seja canalizado prioritariamente para as campanhas dos maiores partidos – no caso, PMDB e PT.

Quanto aos defeitos do sistema atual, em termos dos custos de campanha e influência do poder econômico, divergimos quanto à solução: defendo a adoção do sistema conhecido entre nós como distrital misto, em que uma parte dos deputados é eleita pelo sistema proporcional e a outra no modelo distrital, majoritário, combinando de forma clara as qualidades de ambos os sistemas. Aí sim teríamos uma aproximação do representante com o eleitor e uma redução real no custo de campanha.

Ademais, os dados disponíveis no sítio do TSE na internet apontam para o crescimento crescente do custo das campanhas eleitorais. Em 2002, os gastos declarados por partidos e candidatos nas campanhas para Deputado Federal alcançaram R$ 189,6 milhões; em 2010, esse valor chegou ao montante de R$ 908,2 milhões, um crescimento de 479% em oito anos. Se continuarmos nesse ritmo exponencial de aumento dos gastos, em poucos anos o sistema político brasileiro será ocupado por apenas dois tipos de candidatos: os muito ricos ou aqueles que abrem mão de suas convicções e propostas para atender aos interesses dos seus financiadores de campanha. Em contrapartida, o financiamento público proporcionará maior igualdade entre os partidos e candidatos e permitirá, ao mesmo tempo, que muitas pessoas que não ingressam na vida pública por falta de recursos possam se sentir estimuladas a participar da disputa em uma campanha eleitoral.

Em articulação com o fortalecimento do debate programático, da democratização da vida partidária, da redução do custo das campanhas e da influência do poder econômico no sistema político, estamos propondo que o maior valor recebido por um partido político em uma determinada eleição constituirá teto naquela disputa. A partir dos valores dos recursos distribuídos entre os partidos pelo TSE, que serão públicos, tanto os atores do sistema político como a população poderão acompanhar os gastos realizados pelos partidos por meio das declarações das despesas efetuadas a cada quinze dias, em sítio específico para este fim organizado pela Justiça Eleitoral. A partir dessas regras, os partidos deverão racionalizar e organizar suas despesas, sabendo que deverão realizar todos gastos das campanhas apenas com os recursos recebidos do Fundo de Financiamento das Campanhas Eleitorais. Em contraste com o modelo atual, que apresenta grande disparidade entre a capacidade de arrecadação dos partidos e candidatos, num sistema baseado no financiamento das campanhas a partir de critérios republicanos, as diferenças relativas entre os partidos serão reduzidas. Ao mesmo tempo, ao racionalizarem seus gastos, os partidos deverão concentrar suas campanhas na elaboração de propostas coletivas, de modo que seus candidatos não desvinculem suas propostas políticas pessoais das ideias partidárias.

O problema com essa linha de argumentação é supor que o financiamento público terá o poder mágico de reduzir os custos de campanha. O anteprojeto do relator prevê um sistema eleitoral que preservará todas as características que levam aos altos custos atuais: os candidatos continuarão a ter de percorrer seu Estado (ou sua cidade, nas eleições municipais) inteiro(a) em busca de votos, e seguirão competindo ferrenhamente com centenas de rivais, incluindo seus próprios colegas de partido. Resultado: ou o Governo será pressionado a elevar o financiamento público a níveis estratosféricos, desviando recursos públicos preciosos de áreas como educação e saúde; ou, na prática, se estará institucionalizando o caixa dois. Mas o caixa dois aumentaria de qualquer modo se viesse a prevalecer o sistema eleitoral proposto pelo relator Fontana.

Também estamos propondo, de forma coerente com as regras do financiamento público, um sistema eleitoral que, por intermédio da valorização das campanhas coletivas e programáticas, tenderá a reduzir drasticamente os seus custos. Ao mesmo tempo em que preserva os benefícios proporcionados pela lista partidária preordenada, o sistema proposto não retira do eleitor a possibilidade de interferir no ordenamento da lista, alterando a posição do candidato de sua preferência. Ademais, outra novidade decorrente da introdução do voto duplo nas eleições proporcionais é que o eleitor deverá considerar o seu voto de uma perspectiva partidária. Como os dois votos serão computados no cálculo dos quocientes eleitoral e partidário, os partidos serão estimulados a defender suas propostas e ideias inclusive nas eleições proporcionais, que hoje se caracterizam pelo excessivo personalismo e ausência de espaço para o debate das propostas políticas que serão defendidas no Parlamento.

Ao mesmo tempo, como o eleitor poderá votar em candidatos de partidos diferentes, os partidos deverão ser muito criteriosos tanto na seleção dos candidatos, no posicionamento a eles conferido na lista partidária preordenada e na apresentação de suas propostas políticas, pois o leque das opções à disposição do eleitor não ficará comprometido pela vinculação a priori entre os dois votos (a propósito da desvinculação entre os dois votos, vale lembrar que esta é permitida também na Alemanha, por exemplo, onde o eleitor pode votar em um partido, no voto na lista preordenada, e em candidato de partido diferente, no distrito). Para que possamos ampliar a compreensão dessa sistemática pelo conjunto do eleitorado, o anteprojeto estabelece que o TSE, em seus comunicados nos meios de comunicação, deverá promover campanhas de esclarecimento da população a respeito das regras da representação proporcional adotadas no país. Ademais, reafirmamos o nosso compromisso com a representação proporcional, o direito de voz e de representação às minorias e com a preservação do voto de opinião, comprometidos quando utilizamos o sistema majoritário.

Infelizmente, é difícil imaginar como as campanhas se tornarão “coletivas e programáticas” se o eleitor vai continuar a ter de escolher entre milhares de candidatos disputando entre si os votos de todo um Estado ou município, como ocorre hoje. Aliás, o personalismo das campanhas pode até aumentar: isso porque os partidos que têm poucos votos de legenda tentarão compensar essa deficiência apresentando candidatos de apelo popularesco, como celebridades e excêntricos.

Não há comparação possível com o sistema alemão. Na Alemanha, o eleitor possui dois votos, mas com critérios distintos: um voto elege o representante do seu distrito, por critério majoritário (como se fosse uma eleição para prefeito: cada partido apresenta um candidato, e o mais votado é eleito). O outro voto é na legenda de um partido, e será ocupado conforme ordenação da lista partidária. Nesse modelo sim as campanhas são muitíssimo mais baratas, pois os candidatos pelo critério majoritário fazem campanha apenas no seu distrito, disputando com meia dúzia de concorrentes – e não milhares pelo Estado todo, como no modelo proporcional atual, mantido na proposta do relator.

Em síntese, o fortalecimento dos partidos, a drástica redução da influência do poder econômico nas campanhas eleitorais e a manutenção das virtudes da representação proporcional constituem os pilares do sistema proposto ao país. Aos que pensam de forma diferente, peço que apresentem, de forma coerente e articulada, soluções para os problemas inadiáveis que deveremos enfrentar.

A primeira pergunta a fazer, no caso de mudanças no sistema eleitoral, é qual o seu objetivo. Entendo que uma reforma política deva atender a três demandas principais: democratizar a política, tornar as eleições mais baratas e aproximar o eleitor do seu representante.

O sistema proporcional existente hoje no Brasil eleva demais o custo das campanhas, fortalece o individualismo e distancia representante e representado – poucos se lembram a quem deram o voto, para vereador ou deputado.O  anteprojeto só pioraria esse estado de coisas, tornando  o processo ainda mais confuso. Querem confusão maior do que um eleitor votar num partido e, ao mesmo tempo, num nome de outro partido?

Estou convicto, há muito tempo, de que o voto distrital seria o melhor remédio para os problemas do nosso sistema. Com ele os deputados disputariam votos numa circunscrição bem menor do que a atual, o que baratearia a eleição. Em cada distrito, cada partido só teria um candidato, o que reforçaria a identidade das legendas; e os eleitores saberiam sempre o nome do “seu” parlamentar, mesmo que não tivessem dado seu voto a ele, o que garantiria um nível de pressão popular e cobrança muito maior sobre o Congresso Nacional.

Como a introdução do voto distrital significaria uma grande mudança de cultura política, tenho proposto uma adoção gradual, começando pelas eleições para vereador nos municípios com mais de 200 mil eleitores (aqueles em que há segundo turno nas eleições para prefeito). Por se tratar de uma eleição local, nelas poderia ser adotado o voto distrital puro: elas seriam divididas em tantos distritos eleitorais quantos forem os vereadores a serem eleitos; em cada distrito, o candidato mais votado é eleito. É um modelo simples, transparente e muito menos custoso.

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Pouco tempo depois de promulgada a Constituição de 1988, que se desenhou num ambiente francamente favorável ao parlamentarismo e acabou, por vicissitudes várias, presidencialista, teve início o debate da reforma política. Eu mesmo, na liderança do PSDB na Câmara Federal, contribuí para dar impulso ao assunto. Volta e meia, com mais ênfase nos meses que se seguem à eleição presidencial, o tema ganha o noticiário, e, então, prometem as lideranças dos mais diversos partidos: “Agora vai; faremos a reforma.” E a promessa acaba sempre desmoralizada pelos fatos. Trata-se de uma tarefa bem mais complexa do que parece, e a situação se mostra ideal para o exercício da facilidade na dificuldade – ou, como queria o jornalista americano H. L. Mencken, apresentam-se soluções simples e erradas para problemas complexos.

Desde logo, devemos nos perguntar: “Reforma política para quê?” Ou bem estabelecemos o seu objetivo, ou a proposta se perde numa espécie de fetichismo da mudança: “Temos de mudar porque temos de mudar.” Esse certamente é um mau caminho.

Entendo que uma reforma política deva atender a três demandas principais, que concorrem para o aprimoramento da democracia: 1) é preciso tornar as eleições mais baratas; 2) é preciso fortalecer os partidos políticos; 3) é preciso aproximar o eleitor do eleito, reforçando a representatividade. Infelizmente, o chamado sistema proporcional, que temos hoje, eleva o custo da disputa a níveis estratosféricos, permite que aventuras personalistas se sobreponham à identidade partidária e obstaculiza a necessária proximidade entre representante e representado. Estou, pois, entre os que consideram que a mudança é necessária, mas, como se nota, ela há de ter propósitos muito definidos.

Entre as propostas em exame, a pior de todas é o chamado “distritão”: os estados seriam considerados grandes distritos em que se elegeriam os parlamentares com mais votos, sem levar em consideração o quociente eleitoral obtido pelos partidos. Ora, essa alternativa concentraria todos os vícios do modelo que temos hoje, eliminando a sua única virtude:

– O custo das eleições aumentaria ainda mais, pois o candidato continuaria a disputar votos numa base territorial imensa e não contaria com os votos da sua legenda;

– Haveria uma espécie de “celebrização” do processo político; mais do que hoje, pessoas sem qualquer vivência partidária poderiam usar a sua popularidade como trampolim para a política;

– Os votos seriam dos candidatos, não dos partidos, enfraquecendo, pois, as legendas;

– O divórcio entre representante e representado, a que assistimos hoje, se manteria inalterado;

– A maior virtude do sistema proporcional, que distribui as cadeiras segundo o peso de cada partido, se perderia.

O distritão, pois, significaria, na verdade uma contrarreforma eleitoral; em vez de o sistema político progredir, ele regrediria. Trata-se de uma proposta reacionária, que faz a democracia andar para trás. E é preciso avançar. Mas como?

Se a reforma política pecou até agora pela inação, não será a precipitação a melhor conselheira. Podemos fazer desse debate e do processo de mudança um instrumento de educação política. Estou convicto, e há exemplos mundo afora que endossam essa percepção, de que o voto distrital realizaria todos os propósitos virtuosos de uma reforma. Com ele, saberíamos, então, por que mudar, com que propósito: os parlamentares disputariam votos numa base territorial definida, bem menor do que aquela do atual sistema, e isso baratearia a eleição; os candidatos de cada distrito seriam definidos pelos partidos, o que concorreria para fortalecer as legendas; os eleitores de cada distrito eleitoral saberiam o nome do “seu” parlamentar, mantendo com ele uma proximidade hoje inexistente.

Não quero eu também ficar aqui a oferecer facilidades para problemas difíceis. Sei que a introdução do voto distrital significaria uma mudança de cultura política que não se faz da noite para o dia, daí, então, o sentido desta proposta, que apela ao processo de educação política. Haverá eleições municipais no ano que vem. Temos a chance de introduzir o voto distrital para a escolha de vereadores nos 80 municípios brasileiros com mais de 200 mil eleitores. Essas cidades somam hoje, aproximadamente, 47 milhões de eleitores – algo em torno de 38% do eleitorado brasileiro. Seriam verdadeiros agentes de uma nova política.

Essas cidades seriam divididas em distritos; os partidos apresentariam seus candidatos a vereador; naquela área restrita em que buscarão votos, travarão uma espécie de minidisputa majoritária, estreitando os laços entre representante e representado. Distritos eleitorais seriam definidos levando-se em conta, claro, o peso do eleitorado.

Não se trata de uma mudança fácil, mas de uma mudança correta, que tem o claro propósito de aprimorar a representação e o processo democrático. Na eleição municipal de 2012 seria introduzida uma espécie de vírus benigno, que levaria a uma transformação virtuosa do processo eleitoral nos estados e na Federação, em pleitos futuros. A reforma eleitoral ganharia, assim, a característica de um processo de educação política, até se realizar com a plena consolidação do voto distrital no Brasil.

Não precisamos mudar por mudar. A reforma política, se vier, há de atender aos primados da democracia, não às conveniências dessas ou daquelas forças políticas circunstancialmente majoritárias. Afinal, queremos um país que, em vez de referendar os erros do passado, responda às demandas do futuro.

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Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, tem sido aventada pela imprensa, inclusive mediante entrevistas de Parlamentares, a idéia de que dever-se-ia abandonar, do ponto de vista do Executivo, o dilema de votar ou não as reformas constitucionais.

Creio, Sr. Presidente, que esse famoso dilema dos três quintos, abandonar ou insistir, é falso. Creio que estamos ruim com esses três quintos, mas estaremos pior sem eles.

Poderia ter sido pertinente, talvez, Sr. Presidente, até o início do ano passado, que o Governo tivesse optado por outra estratégia, como, por exemplo, enviar uma emenda propondo uma nova revisão constitucional para o começo do mandato do novo Presidente a partir de 1999, e, com isso, deixar de lado a aprovação ou a insistência na aprovação das reformas ainda durante este mandato.

Penso que até o momento essa posição não faria sentido, embora não exclua, muito pelo contrário, a iniciativa, na verdade, da emenda do Senador Pedro Simon, que até há pouco me citava, a propósito de outro assunto, propondo a convocação de uma revisão constitucional, inclusive aprovando a emenda respectiva, por meio de um referendo. Quero dizer que estou de acordo com essa proposta.
Penso que neste momento o Governo não tem alternativa senão insistir nas mudanças constitucionais por meio do método tradicional. Aliás, as mudanças nos Ministérios do Transporte e da Justiça, na semana passada, refletem, mais do que qualquer teoria, a decisão do Governo de insistir. Foi baseado em critérios políticos que o Presidente nomeou Ministros políticos para essas pastas, os quais, aliás, sairão no ano que vem para disputarem as eleições.

Creio que o Governo fez bem em insistir, embora as chances de sucesso, convenhamos, não sejam espetaculares. O Congresso, na verdade, tem sido avaro na aprovação das reformas. Esta é a realidade. O melhor momento de aprovação coincidiu com o começo do Governo, no primeiro semestre principalmente, quando foram aprovados o fim do monopólio estatal do petróleo e das telecomunicações e a permissão para o ingresso de capital estrangeiro no setor de eletricidade e no setor de mineração, até então proibidos pela Constituição Federal.

Este foi um bom início, mas ficamos nisso. A Câmara dos Deputados não enviou para este Senado mais nenhuma mudança constitucional de significado que fizesse parte do conjunto das reformas, exceto a reforma previdenciária, que veio estropiada da Câmara dos Deputados. É como se essa matéria não tivesse vindo. É como se estivéssemos começando, juntamente com o Senador Beni Veras, a discussão de uma nova emenda a respeito da Previdência. Portanto, há mais de um ano e meio, não se dá curso, a partir da Câmara, às reformas constitucionais de que o País necessita.
Na verdade, o Congresso, ao longo desse período, Sr. Presidente, tem ficado preso num círculo de giz. Como disse, a reforma da Previdência, enviada há dois anos, foi estropiada na Câmara. Assim, veio para o Senado, que deve refazê-la antes de reenviá-la de volta à Câmara.

A reforma administrativa, cuja votação, inicialmente, já havia sido retardada em virtude da emenda da reeleição, ainda não passou na Câmara. Vai completar, também, daqui há pouco, o aniversário de dois anos. Assistimos na Câmara dos Deputados a uma aliança muito interessante; é uma aliança objetiva entre os chamados “fura-teto” e as forças da Oposição. Forças estas, inclusive as da Esquerda, absolutamente rendidas ao corporativismo na área pública com todos os privilégios que envolve.

Explico por que esta aliança entre “fura-teto” e a Oposição. Porque há aqueles que se mobilizaram para que fosse mantido o atual privilégio que permite, na área pública, a acumulação entre várias aposentadorias com remunerações em trabalho ativo. São muitos, desde logo, integrantes das forças do Governo, o que não é nenhuma novidade. Aliam-se à Oposição não só porque fazem parte da Oposição vários “fura-teto”, mas, também, porque a Oposição vota contra o projeto na sua totalidade.

De onde sai a força dos “fura-teto”? Sai exatamente do fato de que são aliados daqueles que se opõem, na Oposição, ao conjunto do projeto. É esta a maioria que, na verdade, obstaculiza, que dificulta, a aprovação da reforma nos seus aspectos essenciais.

É muito interessante a aliança do que há de mais fisiológico na política brasileira com as forças da Oposição e da Esquerda. Por isso a reforma administrativa não anda.

A reforma tributária também não prosperou – até porque as duas outras preencheram a agenda – e foi provisoriamente substituída pela eliminação, por lei, do ICMS sobre bens de capital e exportação de produtos não industrializados. As reformas do Judiciário ou das relações de trabalho, as mudanças têm a ver com a Justiça Classista, com o fato de que em nossa Constituição está cristalizada uma verdadeira consolidação das leis do trabalho, inclusive em detalhes, portarias sequer foram enviadas, para não entupir mais a agenda.
O SR. PRESIDENTE (Geraldo Melo) – Senador José Serra, peço a V. Exª que conclua o seu pronunciamento.
O SR. JOSÉ SERRA – Vou concluir, Sr. Presidente.
Analistas e opositores dizem que se tivesse o mesmo empenho que exibiu na reeleição, o Governo poderia aprovar as reformas que quisesse. Falso. O que decidiu a reeleição não foi somente esse empenho – nem os Parlamentares do Acre. Pesou decisivamente o interesse eleitoral de Partidos, Governadores e Deputados, interessados em garantir Fernando Henrique como carro-chefe de suas campanhas eleitorais no ano que vem.

É esse mesmo interesse que pesa contra as reformas previdenciária e administrativa e até contra o Fundo de Estabilização Financeira – tema ao qual pretendo voltar em outra discussão -, nesse caso, alegando-se perdas para Estados e Municípios que não existem, nunca existiram e não existirão, mesmo que o fundo continue.

Ora, direis diante disso tudo, por que insistir nas reformas? Primeiro, porque não há nada a perder. Suponhamos que se abandonem as reformas agora, o que se faria no lugar delas? Segundo, porque dificuldades não são impossibilidades. Uma ofensiva política bem programada e uma boa coordenação do Governo em relação ao conteúdo final das emendas – coordenação e ofensiva que estão faltando – poderiam, e estou convencido, produzir resultados positivos. Finalmente, a insistência na votação das reformas poderá evitar danos às boas expectativas dos agentes econômicos nacionais e, principalmente, internacionais, no momento em que mais precisamos delas, face à evolução, infelizmente, pouco brilhante do nosso Balanço de Pagamentos.
Muito obrigado, Sr. Presidente.

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Folha de S.Paulo
6 dezembro de 1988

No bojo do processo de democratização e, principalmente, graças a nova Constituição, o Legislativo não apenas recupera mas adquire um enorme peso dentro da estrutura do poder do país. Basta mencionar, como exemplos, a extinção do decurso de prazo e dos decretos-leis (não contrabalançada pela criação das “medidas provisórias”), a possibilidade de derrubar vetos presidenciais mediante maioria absoluta de seus membros (em lugar de dois terços como hoje), a atribuição de aprovar nomeações de diretores do Banco Central e do procurador-geral da República, bem como de nomear a maioria dos membros dos Tribunais de Contas e a possibilidade de interferir efetivamente nos planos plurianuais e nos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das empresas estatais. Mais ainda, o Congresso exercerá também um poder transitório na elaboração de leis essenciais que decorrem da nova Carta.

A contrapartida dessa realidade é, evidentemente, o enfraquecimento do Executivo, que será maior na medida em que o Congresso possa e venha a melhorar seus conhecimentos e a equipar-se materialmente (incluindo recursos humanos) para exercer suas funções, por exemplo, na área orçamentária.

É importante notar que o enfraquecimento do Executivo federal face ao Legislativo desdobra-se também no debilitamento da União vis-a-vis os governos estaduais e municipais, não tanto e apenas graças à nova Constituição, mas principalmente pela influência direta desses governos (de forma mais direta, os estaduais) sobre os parlamentares, cujas possibilidades de reeleição, preocupação suprema de sua maioria, dependem fortemente das forças políticas estaduais e municipais. Ou seja, o enfraquecimento do Executivo tem sua correspondência na perda de capacidade para definir e implementar políticas no âmbito da Federação.

Nada a opor, evidentemente, à dimensão democratizante da descentralização. Tudo a preocupar, porém, em relação ao risco de saltar-se da descentralização necessária à impossibilidade de executar políticas que obrigatoriamente devem ser nacionais e unificadas, como (no campo econômico) nas áreas de câmbio, moeda, dívida e comércio exterior, só para citar exemplos.
Diante desse quadro, um dos principais vícios do sistema presidencialista brasileiro torna-se ainda mais grave. Refiro-me à prática da troca de favores, ao clientelismo, entre o poder Executivo e os parlamentares individualmente, como forma de a Presidência da República manter ou conter o estreitamento do seu raio de manobra, face aos maiores poderes do Congresso.

No caso peculiar do atual presidente, há ainda o recurso reiterado a um outro expediente, perigoso: atiçar os conflitos regionais. O esquema é tão simples como condenável: o Executivo procura obter maioria ocasionais seja propondo medidas discriminatórias contra algumas regiões (como no caso da rolagem da dívida dos Estados), seja procurando desqualificar críticas legítimas a determinados programas de investimento, mediante o argumento de que tais críticas obedecem a interesses regionailistas. Este é o caso típico do processo que envolve a construção da ferrovia Norte-Sul, sem qualquer prioridade, e a criação das Zonas de Processamento de Exportações – ZPEs, completamente fora de hora e lugar.

Os problemas acima expostos apontam claramente para perdas adidicionais de condições de governabilidade do país, além dos perigosos índices já atingidos. A prescrição, para nós, é clara: implantar o regime parlamentarista (a partir de 1990), não como panacéia, evidentemente, mas como alternativa para ampliar as chances de recuperação de governabilidade do país em condiçoes de democracia, desenvolvimento e justiça social.

José Serra

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Folha de S.Paulo
20 de setembro de 1988

Alguém já disse que se os teoremas da geometria contrariassem os interesses de algum setor da sociedade, logo surgiriam legiões de matemáticos para refutá-los. Como a língua portuguesa não é nem de longo tão rigorosa quanto a geometria, todos os interessados acompanham atentamente os trabalhos da Comissão de Redação da Constituinte: às vezes até por inadvertência dos redatores, um mero aperfeiçoamento de estilo, a supressão de uma vírgula que seja, pode ter consequências de monta na vida econômica, social ou política do país.

A referência a uma vírgula não é mera força de expressão. Cito um caso, para exemplificar: no capítulo tributário, existe um dispositivo que isenta de impostos sobre o patrimônio e a renda as “entidades educacionais e assistenciais, sem fins lucrativos”. Em benefício do estilo, e certamente na maior boa fé, a assessoria da Comissão de Redação, sugeriru a supressão da vírgula após “assitenciais”. Só que, sem a vírgula, pareceria que a ressalva “sem fins lucrativo se aplica só às entidades assistenciais, tornando qualquer entidade educacional, mesmo com fins lucrativos, isenta de impostos.
O equívoco foi detectado a tempo e evitado.

Outro exemplo de mudança sutil com implicações importantes: no texto aprovado no primeiro turno, o dispositivo que limita em 12% as taxas de juros reais na economia figurava como inciso, isto é, um entre uma série de itens, de um artigo que começava mais ou menos assim: “lei complementar disporá sobre …”. No texto que apresentou para o segundo turno, o relator Bernardo Cabral transformou o inciso num parágrafo. A Comissão de Redação manteve o mesmo critério. Isto deixou menos clara a necessidade de uma lei complementar para colocar em vigor o dispositivo em questão; não faltará agora quem o considere auto-aplicável e recorra à Justiça contra taxas alegadamente superiores ao limite.

Sem entrar no mérito se a Constituição deveria ou não tabelar juros (e eu fui decididamente contra essa idéia), há aí uma dificuldade técnica insuperável: como saber o que é juro real, isto é, a taxa de juros depois de descontada a inflação, sem uma lei que entre em detalhes sobre o índice de inflação a ser aplicado, a dedução ou não dos impostos embutidos na taxa cobrada ao tomador, a aplicação do limite às operações prefixadas, e assim por diante. Sem mencionar que, para certas operações financeiras inferiores a um mês é simplesmente inviável pactuar uma determinada taxa de juro real.

Nem por ser o último ato da Constituinte, portanto, a redação final pode ser considerada o menos importante. Na verdade, ela é o primeiro ato de uma história que promete ser ainda mais longa e intrincada: a elaboração das dezenas de leis complementares e ordinárias requeridas para que a nova Constituição entre realmente em vigor. Recorrer afoitamente ao “mandado de injunção” – que permite o recurso ao Judiciário para assegurar direitos constitucionais antes mesmo da sua regulamentação legal – seria uma forma de substituir o Legislativo pelo Judiciário na elaboração do corpo de leis que decorrerão da Constituição, coisa que nem o Legislativo nem o próprio Judiciário desejam. De fato, a elaboração dessas leis vai ser decisiva para determinar a eficácia e o alcance dos avanços introduzidos pela Contituinte. Por isso, é fundamental que os setores empenhados em efetivar tais avanços se mantenham mobilizados – e mais do que nunca atentos às vírgulas e crases.

José Serra

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Folha de S.Paulo
6 de setembro de 1988

Praticamente, já temos uma nova Constituição, com as virtudes e defeitos que envolvem a principal representação política da população brasileira: o Congresso Nacional.

1. A pergunta que muitos se fazem, sobre a possível duração dessa Constituição, está mal colocada. A questão é outra: manter-se-á e consolidar-se-á o regime democrático nos próximos anos? Se isso ocorrer, os principais artigos da Nova Carta Magna considerados defeituosos poderão ser corrigidos, como tem ocorrido, aliás, em Portugal. Se não ocorrer, certamente não terá sido por causa do novo texto constitucional.

2. Disse acima “praticamente” porque falta ainda uma etapa importante: a revisão e rearrumação do texto aprovado no segundo turno. Isto provocará, certamente, discussões no plenário da Constituinte. A simples mudança de lugar de uma frase, ou sua reclassificação de inciso para parágrafo (ou vice-versa), a supressão de uma vírgula ou a inclusão de ponto podem alterar completamente o significado de um determinado dispositivo. Não tenha dúvida o leitor que ainda restarão muitos pontos polêmicos para o plenário analisar e avaliar.

3. A principal mudança no capítulo tributário não foi, exclusivamente, a redistribuição de receitas da União em favor dos Estados e municípios, cujo significado, é bom notar, foi prejudicado pela falta de um dispositivo claro e disciplinado da redistribuição de funções e encargos. Outra mudança absolutamente crucial foi a fusão – de cinco impostos federais (impostos únicos sobre combustíveis e lubrificantes, sobre energia elétrica e sobre minerais, bem como sobre comunicações e transportes) no Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), que é estadual. Isto envolve simplificação e modernização (são impostos em cascata, acumulativos, que passarão a incidir sobre o valor adicionado). Acrescente-se a flexibilidade das alíquotas do ICM, que permitirá atenuar a regressividade do sistema tributário, ou, ainda, a exigência de que o Imposto de Renda seja universal, abrangente e não possa privilegiar nenhuma categoria econômica, social ou profissional.

4. Dentro o título aprovado na área de finanças públicas há outro tema essencial pela sua importância que, curiosamente, não tem merecido maior alteração entre os setores que tem opinado sobre a nova Carta. Refiro-me ao capítulo sobre orçamento, que poderá trazer uma verdadeira revolução no campo do gasto público no Brasil. Ampliou-se de forma responsável, a participação do Legislativo na elaboração do orçamento e ampliou-se, também, a abrangência do orçamento, que se desdobrará em três partes: o orçamento fiscal propriamente dito (que incluirá incentivos e subsídios), o orçamento da Seguridade Social (inclui previdência, saúde e assistência social), e o orçamento de investimentos das empresas estatais. Além disso, uma lei de diretrizes orçamentárias, no primeiro semestre, balizará as prioridades que condicionarão os orçamentos citados. E fica constitucionalmente limitado o endividamento público, fonte de inesgotável irresponsabilidade para governos em fim de mandato.

5. O tabelamento dos juros reais na Constituição, a meu ver, é inapropriado para uma carta Magna, é irrealista e equivocado (se não fosse irrealista teria efeitos perversos, contrários aos que se pretendeu). É importante compreender, em todo caso, que não é auto-aplicável, Precisará de lei complementar. E mesmo que fosse auto-aplicável não justificaria tal fuga ao “black”. Nesta área, o governo precisa atuar e até as paredes do Banco Central sabem que a questão principal reside na área de conversão “informar” da dívida externa. Sobre isso há acordo de todos os economistas que se prezem, mais ou menos ortodoxos.

6. Ente vários, o dispositivo mais absurdo da nova Carta, embora inócuo, é o que manda “descentralizar” as universidades públicas para as cidades de “maior (maior mesmo) densidade populacional”!

José Serra

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José Serra

Folha de S. Paulo
27 maio 1988

Os capítulos sobre finanças públicas, orçamento e fiscalização, já aprovados no plenário da Constituinte, representam, a meu ver, um dos melhores avanços do futuro texto constitucional, fixando regras adequadas e necessárias para a transferência, o controle e o planejamento do gasto público no Brasil.

Uma das inovações fundamentais refere-se à abrangência dos orçamentos que deverão ser encaminhados pelo Executivo ao Legislativo. Com efeito, além do orçamento fiscal, o Congresso deverá apreciar os orçamentos da seguridade social (que inclui Previdência, Saúde e Assistência Social) e de investimentos das empresas estatais (firmas onde a União detém a maioria do capital social com direito a voto). Corrige-se, portanto, uma clara insuficiência da atual Constituição, que prevê a inclusão no orçamento dos recursos de administração indireta (que inclui a Previdência e as empresas estatais) apenas de forma global e, mais ainda, não submete ao exame do Legislativo os recursos de investimentos das estatais que não provêm de dotações do orçamento fiscal.

Não é preciso maiores digressões para mostrar a importância da inovação citada. Basta lembrar que as receitas próprias da Previdência equivalem a cerca de 60% das receitas tributárias previstas no orçamento fiscal da União e que os investimentos das estatais federais correspondem a quase nove décimos dos investimentos públicos federais, além de representarem um instrumento decisivo na definição dos rumos (ou da falta de rumos como hoje), do desenvolvimento do país.

Assim, na prática, a partir da nova Constituição o Legislativo deverá apreciar o mérito e as condições de financiamento de todos os gastos públicos, salvo as despesas de custeio das empresas estatais. Esta exceção se justifica, pois, do contrário, se estabeleceria um fator de rigidez excessiva para a operação dessas empresas. De todo modo, o novo texto constitucional veda, durante a execução orçamentária, a destinação adicional de recursos para suprir necessidades e cobrir déficits das empresas públicas sem prévia e específica autorização legislativa.

Mais ainda, a futura Constituição obriga a que o orçamento fiscal seja acompanhado de um demonstrativo dos efeitos, sobre receitas e despesas das isenções, anistias, subsídios e benefícios tributários e creditícios. São itens que representam “gastos”, cujo conhecimento, hoje, é obscuro. Mais obscuro é a forma como são citados.

Com vistas ao planejamento dos investimentos públicos que, pela sua dimensão, ultrapassam folgadamente, no mais vezes, um exercício orçamentário, o novo texto constitucional prevê a existência de um plano plurianual, contendo diretrizes, objetivos e metas físicas de investimentos e despesas deles decorrentes. A duração desse plano corresponde ao período de mandato de governo, tendo vigência a partir do segundo ano da administração que o elabora, até o final do primeiro ano de governo subsequente, podendo ser corrigido por lei, em pontos específicos, durante a referida vigência.

É óbvia a superioridade do plano plurianual sobre o “orçamento plurianual de investimentos”, previsto na atual Constituição. Este último estabelece apenas dotações financeiras, que se desatualizam em razão do processo inflacionário, inviabilizando a compatibilização do orçamento anual com o plurianual. Além disso, face à regulamentação existente, o orçamento plurianual dura três anos mas é elaborado anualmente! Desse modo, pouca ou nenhuma atenção é dada aos dois últimos anos do seu período de vigência, pois nessa fase será inteiramente reformulado, em cada elaboração do orçamento plurianual do ano seguinte. Por isso tudo, na prática, vale a rima: o atual orçamento plurianual é rigorosamente ornamental.

Outra inovação, talvez a principal, é a previsão de uma lei de diretrizes orçamentárias, a ser encaminhada pelo Executivo ao Legislativo quatro meses e meio antes do envio do projeto de orçamentos. Tal lei: a) Definirá as metas e prioridades do plano plurianual para o exercício subsequente; b) Orientará a elaboração orçamentária, fixando seus principais parâmetros; c) Disporá sobre alterações da legislação tributária; d) Estabelecerá a política de aplicação das agências oficiais de fomento (por exemplo, BNDES e Caixa Econômica); e) Autorizará a criação de cargos e de carreiras, concessão de vantagens ao funcionalismo e contratação de pessoal; nenhuma alteração poderá ser feita nesta área sem que a Lei de Diretrizes Orçamentária preveja.

De fato, a Lei de Diretrizes Orçamentárias será o principal instrumento de integração entre os Poderes Executivo e Legislativo, ampliando e ordenando o exame e a discussão dos gastos e financiamentos públicos pelo Legislativo. Essa lei será um dos principais fatores que permitirão rejeitar o autoritarismo da atual Constituição no que se refere às emendas orçamentárias dos parlamentares, sem voltar, por outro lado, à anarquia ensejada pela Constituição de 1946.

Dispositivos do texto constitucional de 1967, mantidos na Constituição de 1969, limitam, de fato, o Poder Legislativo à tarefa de simplesmente autenticar o projeto de lei orçamentária, ao estabelecer que: “Não é objeto de deliberação a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada órgão, fundo, projeto ou programa, ou que vise modificar-lhe o montante, natureza ou objetivo.

Já a Constituição de 1946 abria de tal maneira a possibilidade de emendas, que transformava o orçamento em instrumento de nenhuma política coerente, pulverizado em função de pequenos objetivos corporativistas ou clientelísticos. Paradoxalmente, enfraquecia o Legislativo, pois a arma que o Executivo passava a dispor para restabelecer alguma coerência e enquadrar as despesas dentro do limite do possível (o montante aprovado era sempre muito maior) era a não liberação de verbas, circunstância que ampliava suas possibilidades de manipulação sobre os parlamentares. A propósito, contou-me Ulysses Guimarães a resposta que o ministro da Fazenda Santiago Dantas, em 1963, costumava dar a deputados que o procuravam para pedir liberação de uma determinada verba contida no orçamento: “Existe a verba, senhor deputado, mas não há dinheiro”.

Fugindo a ambos os extremos, o novo texto aprovado devolve as prerrogativas ao Congresso para análise e alteração do projeto de lei orçamentária, mas restringe as emendas a investimentos (e despesas deles recorrentes), obriga à indicação dos recursos necessários (anulação de despesas ou operação de crédito) e impõe a compatibilidade com o plano plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, ambos também aprovados pelo Congresso. Neste sentido, as emendas apresentadas têm que se ajustar às prioridades que o próprio Legislativo consagrou. Permite-se, ainda, a rejeição de parte do projeto de lei.
Abre-se, portanto, o caminho para uma participação responsável do Legislativo no processo orçamentário, sendo este, além disso, bem mais abrangente. E, ao mesmo tempo, procura-se fortalecer o Congresso para que tenha a capacidade de desempenhar suas novas tarefas, mediante uma comissão mista permanente (Câmara-Senado), que deverá equiparar-se para analisar e preparar os pareceres sobre os projetos de lei orçamentária e as emendas apresentadas.

Vale a pena ainda sublinhar a existência de um outro dispositivo na nova Constituição – em relação ao qual muito nos empenhamos – que obriga à coincidência da posse do presidente da República e dos governadores (para prefeitos isto será feito no segundo turno) com o início do exercício orçamentário. Creio que as vantagens de eliminar os dois meses e meio que o chefe do Executivo que está deixando o cargo “invade” do primeiro ano de execução orçamentária do seu sucessor são tão óbvias que não carecem de maior demonstração.

Paralelamente, o novo texto constitucional amplia a possibilidade de fiscalização do gasto público, mediante a ação da Comissão Mista e de outras comissões setoriais (Saúde, Educação, Ciência e Tecnologia etc.) e graças ao fortalecimento dos tribunais de contas, órgãos auxiliares do Legislativo. Estes, para começar, terão sua composição alterada: ao invés de o Executivo indicar todos os seus membros, como prevê a Constituição atual, dois terços serão escolhidos diretamente pelo Legislativo. O outro terço será indicado pelo Executivo mas somente entre auditores e membros do Ministério Público indicados em lista tríplice pelo próprio tribunal. Elimina-se, além disso, o sistema de vitaliciedade, em troca de mandatos de seis anos, não renováveis.

Nessa área, o novo texto inova em relação ao atual, ao estabelecer que a fiscalização contábil , financeira, orçamentária, operacional e patrimonial abranja os aspectos de “legalidade, legitimidade, economicidade assim como a ampliação de subvenções e renúncia de receitas”. Ou seja, abre caminho para que os tribunais de contas se manifestem sobre o mérito e qualidade da execução das despesas.

Ao mesmo tempo, não limita os tribunais de contas ao sistema de “controle posterior” que, como lembrou Paulo de Tarso Santos, “equivale, na prática, à fiscalização de fatos consumados”. Abre-se a alternativa também de controles prévios e concomitantes, além dos posteriores, estes últimos implicando sanções mais efetivas.

Por exemplo, na faixa de controle prévio, graças a emenda do deputado Miro Teixeira (que acolhemos, como relator da comissão que tratou do assunto), aos tribunais de contas competirá “apreciar para efeito de registro a legalidade dos atos de pessoal, a qualquer título na administração direta e indireta”. Na Constituição atual, essa competência se restringe a concessão iniciais de aposentadoria, e formas e pensões”. No futura, se amplia para todos os atos de pessoal. Tal dispositivo, se bem utilizado, poderá ser formidável instrumento de coibição dos abusos que proliferam na área de pessoal do setor público.
Quando na análise de despesas feitas consideradas ilegais, os tribunais de contas poderão aplicar sanções previstas em lei, dar prazo para que “o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade” e “sustar se não atendido, o ato impugnado”. Além disso, quando o Tribunal de Contas solicitar que o Congresso suste um contrato, não mais existirá o problema atual, causado pela Constituição vigente, segundo o qual: “O Congresso deliberará sobre a solicitação… no prazo de trinta dias, findo o qual, sem pronunciamento do Poder Legislativo, será considerado insubsistente a impugnação”. Ou seja, prevalece hoje um absurdo decurso de prazo, que o novo texto eliminará: “Se o Congresso Nacional e o Poder Executivo no prazo de noventa dias, não efetivarem as medidas previstas … o Tribunal decidirá a respeito”.

Dispõe ainda que os tribunais de contas “estabelecerão montante das multas e que suas decisões de que resultam imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo”. Por último, se estabelece maior agilidade para a sustação de despesas, inclusive subsídios não previstos no orçamento, mediante uma ação integrada da Comissão Mista Permanente e do Tribunal de Contas.

Afora restringir o Banco Central às funções clássicas de autoridade monetária, impedindo-o de financiar direta ou indiretamente o Tesouro, o novo texto aprovado inclui dois dispositivos “fortes”, com vista a limitar constitucionalmente o déficit público. O primeiro veda operações de crédito que excedam as despesas de capital ou seja, endividamento para financiar custeio (como pagamentos de salários); o segundo limita as despesas de pessoal, segundo lei complementar, mas, nas “Disposições Transitórias”, fixa esse limite em 65% das receitas até que a lei venha a dispor sobre o assunto. Em ambos os casos, o prazo para adaptação é de cinco anos.

Por último se proíbe a vinculação da receita de impostos a órgãos, fundos ou despesas, com ressalva para os fundos de participação, às prestações de garantia às operações de crédito por antecipação de receita e a Educação. A vinculação constitucional sempre foi uma tentação para o Legislativo, quando castrado nas suas iniciativas sobre despesas e fixação de prioridades. Com o novo texto, especialmente graças à Lei de Diretrizes Orçamentárias, essa preocupação não mais se justifica, tendo sido, por isso, rejeitada mais de uma dezena de emendas propondo vinculações. Subsistiu, no entanto, a vinculação rígida para a Educação (extensiva também a Estados e municípios), face à extraordinária força e penetração do setor que representa essa área na Constituinte. Pesaram também o fato de que na Constituição vigente tal vinculação já existe e a ideia, para muitos persuasiva, de que não incluí-la no novo texto equivaleria a um “retrocesso”.

O texto sobre finanças públicas, orçamento e fiscalização não está, por certo, isento de reparos, os quais serão abordados em outro artigo. Por ora, cabe lembrar a dúvida ou a pergunta, evocada ou formulada por alguns: terá o Legislativo (auxiliado pelos tribunais de contas) qualidade e capacidade técnica para desincumbir-se de tantas e tão responsáveis atribuições? De fato, estamos diante de um grande desafio. A Constituição fixa apenas a moldura institucional, as regras do jogo. Não garante a qualidade da verdadeira obra de arte, que é a construção democrática, nem os resultados do jogo. Na realidade, a resposta à dúvida ou à indagação que são pertinentes depende da própria viabilização da democracia que desejamos.

Publicado na Folha de S.Paulo – Tendências/Debates – Opinião – A.3, em 27 de maio de 1988

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