José Serra, O Estado de S.Paulo
28 de julho de 2022 | 03h00

Os regimes autocráticos conhecidos pela humanidade culminam em ditaduras, governos opressores, violentos e que reduzem os direitos civis. Restringem – quando não aniquilam – as liberdades individuais. Em 1947, na Câmara dos Comuns, Winston Churchill, então primeiro-ministro do Reino Unido, afirmou, acertadamente, que “a democracia é o pior dos regimes, à exceção de todos os outros”. Principal, mais confiável e participativo modelo de governo criado há 2.500 anos pelos gregos, a democracia mantém íntegra a Nação, mesmo que hoje ainda haja quem conteste sua eficiência.

É no mínimo curioso, portanto, que políticos eleitos democraticamente pelo voto coloquem em xeque as normas e procedimentos que os levaram aos respectivos mandatos, sobretudo quando estes proporcionaram inúmeras e abusivas mudanças de regras do jogo em benefício próprio.

A história do mundo e do Brasil mostra que caminhos similares já percorridos resultaram em anos de restrição de liberdades individuais e comprometimento dos direitos humanos, ampliaram a pobreza, a ignorância e o atraso. É falacioso vociferar que os métodos e regras democráticas são frágeis ao mesmo tempo que se finge defender a democracia. É contraditório avocar o princípio da liberdade colocando em suspeição as eleições. É perigosa a persistência de falsas premissas para sustentar o livre pensamento.

Quatro décadas após o início da redemocratização do País, depois de 34 anos de discussão e maturação da Constituição brasileira, ainda há quem queira retroagir e voltar ao passado com o qual já deveríamos ter aprendido. Esse conjunto de leis, que vez ou outra sofre mudanças repentinas, por vezes desnecessárias e eleitoreiras, é o que nos tem permitido formatar um projeto de país, garantia de direitos e respeito à pluralidade. Resultado de intensa luta, diálogo e debate, nos dá oportunidades e voz.

Para quem contribuiu diretamente com essa construção, é exasperante ouvir e observar os ataques violentos que nossa Carta Magna tem sofrido diuturnamente. Parte da campanha de desinformação promovida por alguns tem o evidente intuito de nos deixar vulneráveis e duvidosos para que, menosprezada, a Carta possa ser alterada em benefício direto de quem quer tolher sua liberdade. No entanto, é a partir dela que balizamos todas as decisões para a construção de políticas públicas que resolvem os problemas das pessoas, sobretudo daquelas mais vulneráveis. Foi pela Constituição federal que nos consolidamos como democracia, cujas regras claras e universais sustentam nossa liberdade.

Contrariamente ao que dizem seus detratores, é pela Constituição federal que os direitos básicos são prometidos e preservados, possibilitando que o País progrida e se desenvolva com a real, inconteste e definitiva redução das desigualdades e da pobreza.

Fui exilado por duas vezes, durante 14 anos. Na volta, como deputado constituinte, atuei diretamente na reconstrução da nossa democracia. Fui ministro, senador, prefeito e governador, atuei e liderei transições de poder e senti pessoalmente o antagonismo entre regimes. Portanto, posso garantir que a liberdade não é agenda dos autocratas. A grandeza e o desenvolvimento de um país estão intimamente ligados às perspectivas que sua sociedade tem sobre suas instituições, sobre a clara separação entre os Poderes e seus papéis individuais, e a garantia dos deveres e dos direitos civis. É isso que nos torna livres.

Em outubro próximo, mais uma vez, demonstraremos a força da nossa democracia. Um novo Parlamento será eleito e Assembleias Legislativas e governadores serão escolhidos nas 27 unidades da Federação. A Presidência da República está em jogo e nós estamos muito mais atentos do que aqueles que tentam desconstruir o que foi feito nos últimos anos. Cabe a cada brasileira e brasileiro defender e promover o processo republicano que orientou nossa Constituição.

Em seu livro Sobre Heróis e Tumbas, Ernesto Sábato afirma que a ditadura se esconde atrás da demagogia. Por isso, é momento de exigir de todo e qualquer político posições quanto aos princípios que garantem a liberdade e os valores democráticos. É tempo de combater a pobreza sem populismo e com integridade, elegendo quem respeita a diversidade da sociedade; quem garante o debate, mesmo que divirja; defenda as instituições e tenha clareza quanto ao papel dos diferentes Poderes, garantida sua independência; que crie caminhos concretos para a geração de empregos e de renda; e que promova a liberdade real a partir do fortalecimento da democracia.

Repito: o Brasil se tornará estável e próspero quando mudar com responsabilidade e conservar suas conquistas com coragem. É deste verdadeiro embate que devemos obter energia para nos livrarmos de projetos reacionários ou populistas, duas forças com um longo passado no País, mas que não oferecem futuro.

Sigamos dispostos e esperançosos, como a maioria da população brasileira, em busca da construção de um futuro melhor para o nosso país. Continuarei na luta. Não sei viver de outro jeito.

*SENADOR (PSDB-SP)

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Nos 25 anos da Constituição que Ulysses Guimarães classificou de “cidadã”, alinho-me com a tese de que uma das grandes das virtudes da Carta é sua vocação garantidora de direitos. Foi, nesse caso, o bom uso que se fez de circunstâncias que não eram da nossa escolha. Explico-me: finda a ditadura militar, a nova Lei Maior procurou expressar o seu repúdio ao autoritarismo, precavendo-se de tentações golpistas e da agressão a direitos individuais. Mas também é preciso dizer que fizemos uma nova constituição excessivamente marcada por contingências, muitas vezes com o olhar posto no retrovisor. Curiosamente, seus defeitos não foram obra nem da esquerda nem da direita, mas do atraso. No Brasil, infelizmente, os direitistas costumam deixar de lado o conservadorismo virtuoso, e os esquerdistas, o igualitarismo generoso.

Virtudes?

Poucos parecem divergir, a esta altura, da constatação de que o principal mérito da Constituição de 1988 é a consagração das liberdades democráticas – de opinião, manifestação e organização – e das garantias individuais: a criminalização inequívoca do racismo, a abolição do banimento e da pena de morte, o livre exercício dos cultos religiosos, o repúdio à tortura e a tratamentos desumanos ou degradantes dos cidadãos etc. Isso tudo ficou condensado no artigo 5º, o mais extenso da Carta, com 78 incisos e quatro parágrafos.

Avanços?

À parte as liberdades públicas e individuais, destaco, em planos distintos, como os maiores avanços da Carta de 1988, a concepção do SUS; a criação de um fundo (posteriormente, na lei que o regulamentou, chamado FAT) que reuniu as contribuições do PIS/Pasep para tornar viável o seguro-desemprego e, ao mesmo tempo, financiar investimentos; o dispositivo que definiu o salário mínimo como o piso dos benefícios previdenciários de prestação continuada; os capítulos que lidam com finanças públicas e controle externo ao Executivo e ao Legislativo – os Tribunais de Contas, por exemplo, foram extremamente fortalecidos nas suas atribuições; novos marcos para a política ambiental; o fortalecimento do Ministério Público; e a instituição do segundo turno na eleição para presidente, governadores e prefeitos em cidades com mais de 200 mil eleitores. Diga-se, a respeito das finanças públicas, que a nova Constituição incluiu os dispositivos que viriam a dar sustentação legal para a futura Lei de Responsabilidade Fiscal.

Problemas?

Mas há também alguns defeitos severos, que apontei e combati quando deputado constituinte – muitas das críticas foram expressas em artigos semanais na Folha de S.Paulo e em outros jornais: a prolixidade; as concessões de natureza corporativa; a prodigalidade fiscal; a falta de um regime geral de previdência mais homogêneo e equitativo, além de viável a longo prazo; o atrelamento dos sindicatos ao Estado; e a falta de inovação em matéria de sistema político e eleitoral. Deixo de mencionar aqui algumas aberrações aprovadas a respeito da ordem econômico-financeira, removidas nos quinze anos seguintes por intermédio de emendas constitucionais.

Diga-se que tomei a iniciativa, como senador, de escoimar da Carta os absurdos na área financeira; contei com o apoio, faça-se justiça aos fatos, do então líder do PT no Senado, José Eduardo Dutra. Entre esses absurdos estava a fixação de um teto constitucional para a taxa de juros real, barreiras a bancos estrangeiros e “critérios restritivos da  transferência de poupanças de regiões com renda inferior à média nacional para outras de maior desenvolvimento”. A sabedoria de alguns constituintes forçou a que tudo isso ficasse subordinado a uma lei geral do sistema financeiro (artigo 192; e artigo 52 das Disposições Transitórias), o que adiou as consequências daquilo que foi aprovado e facilitou, posteriormente, sua remoção.

A prolixidade não precisa ser provada; é evidente: 250 artigos e 70 disposições transitórias, com numerosos parágrafos e incisos, muitos deles típicos de leis ordinárias, decretos, portarias ou simples declarações de intenção em discursos parlamentares. Um exemplo pitoresco? A constitucionalização da existência da Justiça Desportiva e a garantia de “a proteção e o incentivo às manifestações desportivas de criação nacional”, o que, por óbvio, deixou de fora o futebol, o vôlei e o basquete…

Ao contrário do que se pensa, os interesses corporativos principais cravados na Constituição não foram os do setor privado, mas os da área da administração pública, de que é exemplo escancarado a estabilidade para os servidores não concursados de órgãos públicos que estavam empregados havia mais de cinco anos da data de promulgação da Carta. Abriu-se caminho ainda para toda sorte de isonomias salariais, poderoso mecanismo gerador de despesas permanentes.

Esse aspecto corporativista da Constituição representou um fator decisivo na chamada prodigalidade fiscal. Outro foi a forte redistribuição federativa de receitas tributárias, sem que houvesse, paralelamente, nenhuma descentralização de encargos – feroz e eficazmente combatida pelas corporações de funcionários e de clientes dos setores envolvidos.

As circunstâncias

Se a força e a amplitude dos direitos e garantias fundamentais deveram-se à ruptura com um regime de força – tratava-se de esconjurar o passado –, os defeitos da Carta de 1988 estão relacionados a contingências políticas e às falsas expectativas que gerou.

Afinal, a Assembleia Nacional Constituinte vinha sendo uma bandeira da oposição ao regime militar desde a segunda metade da década de 1970. Não era vista como o umbral apenas da liberdade, mas também da prosperidade e da justiça social.

Paradoxalmente, a convocação da Constituinte soberana foi reforçada pelas circunstâncias da posse do vice presidente José Sarney na Presidência e à necessidade de atender a uma bandeira histórica do seu novo partido. O que percebi de conversas com Tancredo Neves e  ouvi sempre do doutor Ulysses Guimarães – do mesmo modo que  o Senador Fernando Henrique e o Deputado Nelson Jobim – é que o presidente eleito não tinha disposição de convocar uma Assembleia Nacional Constituinte  na forma em que viria a ser feita por Sarney;  nem o PMDB, com Tancredo,  se empenharia tanto nesse sentido.  O presidente eleito achava que o processo deveria se restringir ou a emendar a Constituição do regime autoritário, tornando-a democrática, ou a apresentar um projeto compacto de nova Constituição para ser votado pelo Congresso eleito.

No Brasil da redemocratização, havia uma expectativa de elevação imediata do bem-estar social, o que fora proporcionado, note-se, pelo Plano Cruzado, na sua fase bem-sucedida em 1986, angariando muitos votos ao PMDB nas eleições daquele ano. Ocorre que a agonia do plano coincidiu com o início dos trabalhos da Constituinte, no começo de 1987. A inflação de dois dígitos mensais, fator de profunda perturbação e instabilidade social, fez sombra na Assembleia até o fim. Parlamentares e partidos se moviam freneticamente para mostrar serviço aos eleitores e para responder a demandas da opinião pública, procurando mitigar insatisfações com a criação de preceitos constitucionais. Ou por outra: uma Carta Constitucional, que por definição é feita para durar e estar acima de contingências, transformava-se em fator de ajuste de tensões sociais e conflitos distributivos corriqueiros.

PMDB X Governo

O colapso da estabilidade econômica enfraqueceu rapidamente o governo Sarney e ampliou a distância entre o mandatário e o PMDB, partido ao qual se filiara exclusivamente para assumir a condição de vice na chapa encabeçada por Tancredo Neves. O setor mais influente do partido deu início aos trabalhos para redigir a nova Carta, procurando diferenciar-se do governo. Ganhou força a ideia de uma Assembleia que editasse atos constitucionais que se sobrepusessem ao Executivo. Isso acabou não acontecendo, mas inaugurou um tipo de conflito que se manteria até o final do processo constituinte. De fato, na Constituinte rompeu-se a frente política que elegera Tancredo no colégio eleitoral.

O confronto mais relevante teve como objeto a duração do mandato de Sarney, que fora eleito com Tancredo para governar por seis anos, mas aceitava cinco. O então líder da bancada do PMDB, Mário Covas, defendia quatro e emplacou esse número numa primeira versão da Constituição, vinda da Comissão de Sistematização, em meados de 1987, junto com a aprovação do parlamentarismo. O presidente Sarney propôs um acordo: apoiaria o parlamentarismo já (em 1988) se lhe dessem cinco anos e o direito de indicar um primeiro-ministro com estabilidade inicial de dez meses, se a memória não me falha. A liderança do  PMDB recusou a oferta. A partir daí o governo não mediu esforços para garantir os cinco anos, recorreu a todas as armas da fisiologia, para dizer o mínimo, e saiu vitorioso. O trágico é que o parlamentarismo acabou sendo derrotado junto.

A impopularidade e a insegurança do governo, determinadas pela inflação galopante e pelos conflitos com a Assembleia, retiraram do governo a capacidade de assumir um papel relevante na formação do Texto Constitucional. Na verdade, o Planalto se omitiu, especialmente em relação aos gastos – chegou até a apoiar preceitos constitucionais claramente expansionistas, introduzidos já em 1997. O chamado Centrão, um agrupamento de parlamentares mais ligados ao governo, só tinha compromisso com os cinco anos e o presidencialismo. No mais, dispunha de plena autonomia para defender suas propostas.

PMDB X PMDB

É preciso destacar ainda as condições difíceis em que atuou o PMDB, o maior partido do Congresso, questão que tem sido pouquíssimo levada em conta nas análises sobre o processo da Constituinte. Esse partido já era uma força extremamente heterogênea, cindida por interesses regionais e alas de parlamentares. Chegou à Constituinte sem uma concepção sobre a Carta ou a forma de organizar o trabalho. Além disso, ficou politicamente dividido entre suas duas figuras principais, ambos aspirantes à Presidência nas eleições seguintes: Ulysses Guimarães e Mário Covas. O primeiro era o presidente da Assembleia; o segundo, líder do partido, eleito contra o então deputado Luis Henrique, candidato de Ulysses; Covas contou, na sua eleição, com o apoio dos parlamentares mais próximos do presidente Sarney, que preferia não fortalecer ainda mais o deputado Ulysses, que era três vezes  presidente:  do PMDB, da Câmara de Deputados e da Constituinte.

Esse processo se desdobrou noutro, complicando a condução dos trabalhos de elaboração da nova Carta. Em vez de nomear o relator geral, o líder do PMDB preferiu que a escolha fosse feita mediante votação da bancada. Na prática, apoiou o deputado Bernardo Cabral, que esteve à frente, no primeiro turno, dos outros dois candidatos – Deputado Pimenta da Veiga (apoiado por Ulysses) e Senador Fernando Henrique Cardoso. O caso reproduziu o modelo de Condorcet: Fernando Henrique, que ganharia no segundo turno de cada um dos seus dois concorrentes, ficou em terceiro lugar. E Cabral venceu o deputado Pimenta nesse turno final.

As consequências desses fatos não foram irrelevantes. Note-se que a nomeação dos presidentes e relatores de subcomissões e comissões manteve-se como prerrogativa da liderança. Mas, legitimado pela eleição na bancada, o relator tornou-se independente dessa liderança e dos seus nomeados (sem ignorá-los, por certo), dificultando ainda mais a já complicada condução dos trabalhos pelo partido majoritário do Congresso.

Esquerda, direita e atraso

Alguns analistas se confundem ao procurar entender o texto Constitucional a partir da dinâmica de conflitos entre “esquerda” e “direita”. A chamada direita, no Brasil, não se expressa pelo conservadorismo, mas pelo atraso. Nem remotamente é austera. O texto substitutivo do Centrão era mais gastador e prolixo, mais recheado de casuísmos, privilégios corporativos, vinculações e isonomias do que o já pródigo projeto que fora por ele derrubado, da Comissão de Sistematização, este sim mais influenciado pela fatia do PMDB que se afastara do governo.

Note-se que o mesmo Centrão manteve no seu projeto todas as garantias democráticas do relatório que conseguiu derrubar. Estas não foram objeto de nenhum confronto significativo no desenrolar de todo o processo. E, só por curiosidade, foi do Centrão, do deputado Gastone Righi, a criação do abono de férias para todos os assalariados… Mais ainda: quando, nos turnos finais, foi votada a emenda que fixava a taxa máxima de juros da economia em 12% reais na Constituição brasileira, eu e o deputado Cesar Maia encaminhamos o voto contrário. A defesa da emenda foi feita pelo Centrão, por intermédio do mesmo deputado Gastone Righi e de Mário Assad, do PFL de Minas Gerais.

O que se poderia chamar “esquerda”, na época, era dominada pela concepção do Estado varguista e pelas ideias das décadas de 50 e 60, alienadas das mudanças que já estavam acontecendo no mundo e que só começariam a tornar-se mais transparentes no Brasil depois da queda do Muro de Berlim. Para ela, eram exóticas as preocupações com inflação, quadro fiscal, travas ao investimento privado e paternalismo estatal, sem mencionar a confusão permanente e até contradição entre benefícios para corporações restritas e interesses sociais mais amplos.

Os dois lados exibiram um antagonismo – o que politicamente convinha a ambos –, com farta cobertura da imprensa, no tema da reforma agrária. O confronto se deu em torno da função social da propriedade e da possibilidade de desapropriar terras produtivas. Tudo acabou resolvido em dois artigos. Noves fora as diferentes formas de lidar com o MST e com a inconstitucional violência rural, nenhum governo posterior procurou mexer no texto desses artigos nem deixou de levar adiante o caríssimo processo da reforma agrária.

Não por acaso, os dois “lados” – esquerda e direita –, com a cumplicidade de sucessivos governos, foram e continuam sendo integrantes ativos do mais consolidado de todos os partidos brasileiros: a Fuce – Frente Única Contra o Erário e a favor das corporações de interesses especiais. Ninguém é mais falsamente de esquerda do que ela. Ninguém é mais falsamente de direita do que ela. Ninguém, a exemplo dela, é tão objetivamente contra os interesses do Brasil e dos brasileiros. Aliás, não é esse o partido mais consolidado e hegemônico do Congresso, 25 anos depois?

PS – Uma observação à margem: um dos grandes dramas da Constituinte foi sua duração, que parecia não ter fim, impacientava a opinião pública, tirava o élan dos seus participantes, paralisava o Congresso nas suas funções não constituintes e tornava ainda mais incertas as expectativas sobre o futuro. Duas figuras se destacaram para limitar o processo, Ulysses Guimarães, na sua magistral condução em plenário, e Nelson Jobim, com sua criatividade, respeitada e acatada, para abreviar impasses: um exemplo foi sua ideia das emendas de fusão, que reduziam confrontos e impasses entre parlamentares, permitindo a muitos assinar emendas que se aglutinavam não raramente mediante a transposição de uma simples preposição “de”. E os parlamentares ficavam felizes de integrar a lista dos coautores das emendas aprovadas.  Tal modalidade de emenda foi incorporada ao regimento interno da Câmara dos Deputados com o nome de “aglutinativa”, por sugestão do Deputado José Bonifácio Tamm de Andrada (o “Andradinha”), aliás, um constituinte exemplar.

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Folha de S.Paulo
20 de dezembro de 1988

Se for, e deverá ser, sancionado pelo presidente Sarney, o selinho do “pedágio em casa” entrará para sempre – a menos que o Judiciário nos proteja – na vida de todo motorista ou proprietário de veículo.

Os postos de pedágio nas estradas federais serão desativados. Os que neles trabalham ficarão ociosos, mas não perderão o emprego, pois em sua maioria gozam de estabilidade. Além disso, muitos, mas muitos mais policiais rodoviários terão que ser contratados, para descobrir “infratores”. Fenômeno semelhante ocorrerá nas estradas estaduais, pois, rapidamente, os governadores criarão também o seu pedágio em casa.

O dono do veículo será duplamente onerado. Paga o IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – e pagará pedágio mesmo que raramente trafegue por rodovias. Basta a simples possibilidade de ter que fazê-lo e o temor da multa. E quem andar uma vez por mês pagará a mesma coisa que os que trafegarem 30 ou 40 vezes…

De fato, o pedágio em estrada é um preço pago por um serviço recebido diretamente por quem nela trafega. É a contrapartida de um serviço. Não deve, nem pode ser cobrado de maneira genérica e diante da simples possibilidade do uso do serviço.
Do ponto de vista operacional, o esquema do selinho engendrerá complicações, aborrecimentos, terá custos significativos e, evidentemente, ajudará a realizar o imenso potencial brasileiro de truques e estratagemas para iludir o fisco. Por exemplo, numa residência com três veículos, o selinho poderá mudar do pai para o carro do filho e deste para o da irmã. Diz-se que a solução seria colocar um adesivo forte, difícil de ser removível. Mas nesse caso, em 12 meses, as janelas dos automóveis exibiriam uma dúzia de selos grudados, todos, é óbvio de cores diferentes. O que dizer, então, do inevitável ágio sobre o preço dos selinhos vendidos em postos de gasolina, bancas de jornal e barbearias?

A grande justificativa apresentada para o pedágio em casa é a necessidade de recursos para manutenção de estradas, item abandonado nos orçamentos federais do último triênio. Estima-se que esse pedágio semi-universal renderia 500 milhões de dólares ao ano.

É certo que as estradas, especialmente as federais, têm sido pessimamente preservadas. Mas isso justifica um tributo especial? Há o problema das estradas, como há o drama da fome, do analfabetismo, da poluição, etc. Caberia criar tibutos específicos para resolver cada um deles?

A solução teria que percorrer outro caminho. O governo, na sua mensagem orçamentária destinou 6 milhões de dólares para manutenção de estradas. O Congresso, ao analisar o orçamento, multiplicou esse número mais de dez vezes. Se tais recursos ainda são insuficientes, o caminho deveria ser o de reforçar a dotação orçamentária de 1989 – há inúmeras possibilidades a curto prazo de fazê-lo – e, para 1990, atribuir mais prioridade a esse item na lei de diretrizes orçamentárias.

Isso tudo significaria que o Legislativo estaria assumindo a maioridade que a nova Constituição lhe outorgou, discutindo e decidindo em cada ano, democraticamente, quais as prioridades do ano seguinte. Nada mais avesso aos cartórios do que esse procedimento, que permite respeitar minimamente os contribuintes e resistir melhor aos lobbies (quanto mais não seja porque os diferentes lobbies, na discussão do orçamento, se contrapõem).

Aliás, a Constituinte foi mais sábia e adulta, quando, em quatro oportunidades, rejeitou diferentes versões de dispositivos que procuravam assegurar cartoriamente os interesses dos recapeadores de estradas.

José Serra

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Folha de São Paulo
1 de dezembro de 1988

As possibilidades de os parlamentares influírem no Orçamento de l990 são mínimas. As emendas de deputados e senadores podem alterar não mais de 2 por cento da despesa total.

Isto ocorre, porque, em primeiro lugar, não há dinheiro, face à crise fiscal devastadora que envolve a economia brasileira. Em segundo lugar, há um grande volume de vinculações entre despesas e receitas, e que impossibilitam emendas. Em terceiro lugar, há um forte aumento das transferências tributárias a Estados e Municípios, sem a correspondente transferência de encargos. Em quarto lugar, o Congresso está resistindo aos cortes e incentivos e outras medidas que aumentariam a receita para l990. As pressões dos setores privados potencialmente afetados por supressões de incentivos estão se revelando irresistíveis para a maioria dos congressistas. Do mesmo modo, dificilmente serão aprovados novos tributos, como, o Imposto sobre Grandes Fortunas, previsto pela Constituição de l988.

Convém lembrar que os parlamentares não podem aumentar as despesas globais. Suas emendas criando despesas só podem ser feitas caso anulem outras despesas previstas no orçamento. Trata-se de um critério sadio da nova Constituição, cujos dispositivos sobre gastos públicos favorecem política fiscal austera e transparente.

Diante do impasse, chegou-se a uma solução imaginosa mas absurda, aprovada preliminarmente pela Comissão de Orçamento. Em resumo: (i) Considera-se que poderá haver “excesso de arrecadação” de l bilhão de dólares ao longo de l990, como diferença entre a receita efetiva e a prevista na lei orçamentária, graças à inflação. Ou, então, devido a que o indexador do orçamento terá um redutor em relação à inflação efetiva. (ii) Os parlamentares fazem emendas (estradas, pontes, subsídios, etc.) com base no bilhão de dólares. (iii) As receitas decorrentes do suposto excesso de arrecadação e as despesas correspondentes entrariam na lei orçamentária para l990. (iv) nesse ano, quando ocorresse aquele excesso, tais despesas seriam autorizadas.
Estamos diante, não tenho a menor dúvida, de um equívoco: esse montante de dinheiro para gasto não existe; se existisse, teria que ser bem maior; além de tudo, o procedimento sugerido é inconstitucional. Vejamos por quê.

Imagine-se um país mais pobre do que o Brasil: Biafra, por exemplo. Por que pobre? Certamente porque seus governantes não tiveram esta idéia genial: prever, no orçamento, uma inflação menor do que a efetiva e produzir bilhões de dólares graças a essa diferença, gastando-os em obras que geram empregos e crescimento. Ou, então, esses governantes perceberam que o tal “excesso de arrecadação” só no Brasil é que significa excesso a inflação sobe, a receita mas também a despesa governamental, aliás, mais esta do que a primeira.

Registra-se, ainda, é praticamente impossível em l990 aumentar a receita real por cima do previsto no projeto orçamentário do governo, o qual já supõe um aumento de receita real da ordem de 20 por cento – hipótese esfuziante nas condições de uma economia superinflacionária e semi-estagnada.

Além disso, se viesse a existir, aquele bilhão subestimaria o aumento de receita necessário, pois foram ignoradas as transferências constitucionais a estados e municípios e as vinculações obrigatórias a determinadas despesas. Tais transferências equivalem à metade de cada cruzado de receita de imposto da União; do que resta, 18 por cento tem que ser destinado à Educação, etc. Ou seja, para gastar l bilhão de dólares seria preciso bem mais de 2 bilhões de receita adicional de impostos.

Por último, há transgressões às normas constitucionais. A nova Constituição proíbe, por exemplo, que a lei orçamentária aprovada contenha dispositivos “estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa”. Não permite, portanto, que a referida lei contenha hipóteses de receita e de despesas.

Além disso, a Constituição de l988, ao proibir emendas criando gastos sem, ao mesmo tempo, anularem outros de igual montante, visou precisamente impedir que fossem invocados excessos de arrecadação para justificar aumentos de despesas. Mais ainda: a Constituição proibe que as receitas previstas na proposta orçamentária do Executivo sejam revistas. Isto não tolhe o poder dos parlamentares, pois o Executivo nunca poderá utilizar receitas originalmente não previstas sem a aprovação do Congresso.
Há um raciocínio que considero perigoso: “Já que o dinheiro não existirá, porque não permitir a fantasia das emendas, amortecendo, desse modo, as pressões dos parlamentares”? Ledo engano, pois tal ilusão: (a) provocará frustação nos parlamentares e nos beneficiários virtuais das obras que julgam viabilizar; (b) criará uma pressão insuportável sobre o próximo governo para que as obras do bilhão de dólares sejam viabilizadas. Como? Ameaçando-se rejeitar qualquer projeto de suplementação de verbas que se fizer necessário em face da inflação alta, caso o Executivo não aceite incluir as obras aprovadas. Lembro ainda que se a indexação do orçamento foi derrubada o Executivo ver-se-á obrigado a recorrer, com muito mais frequência, a pedidos de suplementação.

Como não há recursos reais para cobrir as obras do bilhão de dólares, o caminho será aumentar o endividamento público, expediente que, nas condições atuais da economia brasileira, equivale a imprimir dinheiro.

Passar por cima da Constituição é grave, em sí e pelo precedente que abre para os futuros processos orçamentários. Pode-se destruir um dos aspectos que a Constituição tem de melhor: a organização racional e transparente do gasto público. Repudiar a Carta aprovada há pouco mais de um ano é uma contribuição negativa do Legislativo às instituições democráticas e ao desenvolvimento do país.

José Serra

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Folha de S.Paulo
20 de setembro de 1988

Alguém já disse que se os teoremas da geometria contrariassem os interesses de algum setor da sociedade, logo surgiriam legiões de matemáticos para refutá-los. Como a língua portuguesa não é nem de longo tão rigorosa quanto a geometria, todos os interessados acompanham atentamente os trabalhos da Comissão de Redação da Constituinte: às vezes até por inadvertência dos redatores, um mero aperfeiçoamento de estilo, a supressão de uma vírgula que seja, pode ter consequências de monta na vida econômica, social ou política do país.

A referência a uma vírgula não é mera força de expressão. Cito um caso, para exemplificar: no capítulo tributário, existe um dispositivo que isenta de impostos sobre o patrimônio e a renda as “entidades educacionais e assistenciais, sem fins lucrativos”. Em benefício do estilo, e certamente na maior boa fé, a assessoria da Comissão de Redação, sugeriru a supressão da vírgula após “assitenciais”. Só que, sem a vírgula, pareceria que a ressalva “sem fins lucrativo se aplica só às entidades assistenciais, tornando qualquer entidade educacional, mesmo com fins lucrativos, isenta de impostos.
O equívoco foi detectado a tempo e evitado.

Outro exemplo de mudança sutil com implicações importantes: no texto aprovado no primeiro turno, o dispositivo que limita em 12% as taxas de juros reais na economia figurava como inciso, isto é, um entre uma série de itens, de um artigo que começava mais ou menos assim: “lei complementar disporá sobre …”. No texto que apresentou para o segundo turno, o relator Bernardo Cabral transformou o inciso num parágrafo. A Comissão de Redação manteve o mesmo critério. Isto deixou menos clara a necessidade de uma lei complementar para colocar em vigor o dispositivo em questão; não faltará agora quem o considere auto-aplicável e recorra à Justiça contra taxas alegadamente superiores ao limite.

Sem entrar no mérito se a Constituição deveria ou não tabelar juros (e eu fui decididamente contra essa idéia), há aí uma dificuldade técnica insuperável: como saber o que é juro real, isto é, a taxa de juros depois de descontada a inflação, sem uma lei que entre em detalhes sobre o índice de inflação a ser aplicado, a dedução ou não dos impostos embutidos na taxa cobrada ao tomador, a aplicação do limite às operações prefixadas, e assim por diante. Sem mencionar que, para certas operações financeiras inferiores a um mês é simplesmente inviável pactuar uma determinada taxa de juro real.

Nem por ser o último ato da Constituinte, portanto, a redação final pode ser considerada o menos importante. Na verdade, ela é o primeiro ato de uma história que promete ser ainda mais longa e intrincada: a elaboração das dezenas de leis complementares e ordinárias requeridas para que a nova Constituição entre realmente em vigor. Recorrer afoitamente ao “mandado de injunção” – que permite o recurso ao Judiciário para assegurar direitos constitucionais antes mesmo da sua regulamentação legal – seria uma forma de substituir o Legislativo pelo Judiciário na elaboração do corpo de leis que decorrerão da Constituição, coisa que nem o Legislativo nem o próprio Judiciário desejam. De fato, a elaboração dessas leis vai ser decisiva para determinar a eficácia e o alcance dos avanços introduzidos pela Contituinte. Por isso, é fundamental que os setores empenhados em efetivar tais avanços se mantenham mobilizados – e mais do que nunca atentos às vírgulas e crases.

José Serra

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Folha de S.Paulo
6 de setembro de 1988

A próxima (e final) etapa da Assembléia poderá ser crucial, senão decisiva para o futuro da democracia e do desenvolvimento do país. Uma contribuição positiva implicaria, a meu ver, em definições críticas sobre determinadas questões e sobre o caráter da nova Carta.

Em primeiro lugar, impõe-se concluir os trabalhos com rapidez. Isto não é incompatível com a elaboração adequada do texto, mas sim com manobras que visam complicar o processo democrático ou a inviabilizar eleições em 1988.

É essencial que a nova Constituição esteja pronta antes que seja irrecuperável o estrago político causado pelos problemas econômicos de curto prazo (especialmente inflação galopante e estagnação da economia), a inquietação social que deles decorre e a perda de legitimidade, autoridade e eficácia do governo.

Em segundo lugar, coloca-se a importância de se fixar eleições presidenciais para este ano. Tal medida não deveria ser adotada como represália política contra o presidente da República, nem ser encarada como panacéia para a solução dos problemas nacionais. Trata-se apenas de um passo essencial para ampliar as possibilidades de que o Brasil recupere num contexto democrático, as condições de governabilidade que hoje lhe faltam. Outro passo importante seria a implantação de um regime parlamentarista, sempre que superados os problemas de sub-representação parlamentar de algumas regiões e desde que fosse implantada uma modalidade de voto distrital misto.

Creio ainda, e isto seria essencial para eliminar incertezas, que os dispositivos sobre regime de governo e duração do mandato presidencial deveriam ser votados antes dos demais.

Em terceiro lugar, será preciso realizar uma negociação em torno dos tópicos considerados mais conflitivos no texto da Comissão de Sistematização. Esses tópicos não ultrapassam duas dezenas e talvez seja possível um acordo majoritário sobre 75% deles. Quanto ao restante, o fundamental seria fazer acordos para votação rápida e ordenada, única forma de evitar uma desgastante e dilatória obstrução.

Evidentemente, tal negociação não resolveria os problemas de prolixidade e desvios populistas que eventualmente acometem alguns capítulos do texto da Sistematização, bem como as divergências em torno a numerosos outros dispositivos. Mas a solução prévia das questões mais críticas facilitaria enormemente as outras retificações necessárias.

A negociação não serve apenas a maior racionalidade e rapidez na elaboração da Carta. É vital, também, que a nova Constituição venha a ser fruto de um grau elevado de consenso e isto, por sua vez, é uma condição necessária para sua aceitação pelos setores ponderáveis da sociedade. Um texto constitucional que resultasse, na maioria dos seus pontos essenciais, de pelejas na base do “tudo ou nada”, poderia levar a nada, ou seja, “não pegaria”. Isto para não mencionar o inevitável aumento das suas eventuais inconsistências e irracionalidades.

Em quarto lugar, será fundamental ter em mente que o principal avanço do novo texto constitucional consistirá mais na fixação das regras do jogo democrático, na criação e fortalecimento de instituições que garantem o jogo democrático do que no estabelecimento dos resultados desse jogo. Do contrário, não apenas estreitar-se-ia a base de sustentação do processo democrático, como colocar-se-ia o risco de derrapagens do texto constitucional face às possibilidades e à complexidade do real.

Os resultados do jogo serão sempre, como é óbvio e trivial, definidos nas insubstituíveis lutas sociais e políticas.
Na democracia, como disse de forma precisa Adam Przeworski, “todas as forças devem lutar reiteradamente para a realização de seus interesses, uma vez que nenhuma delas está protegida pelo simples mérito de sua posição. Democratização é o processo de submeter todos os interesses à competição da incerteza institucionalizada”. É nesse contexto, aliás, que se justifica a máxima do autor: “Ama a incerteza e serás um democrata”.

José Serra

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Folha de S.Paulo
6 de setembro de 1988

Praticamente, já temos uma nova Constituição, com as virtudes e defeitos que envolvem a principal representação política da população brasileira: o Congresso Nacional.

1. A pergunta que muitos se fazem, sobre a possível duração dessa Constituição, está mal colocada. A questão é outra: manter-se-á e consolidar-se-á o regime democrático nos próximos anos? Se isso ocorrer, os principais artigos da Nova Carta Magna considerados defeituosos poderão ser corrigidos, como tem ocorrido, aliás, em Portugal. Se não ocorrer, certamente não terá sido por causa do novo texto constitucional.

2. Disse acima “praticamente” porque falta ainda uma etapa importante: a revisão e rearrumação do texto aprovado no segundo turno. Isto provocará, certamente, discussões no plenário da Constituinte. A simples mudança de lugar de uma frase, ou sua reclassificação de inciso para parágrafo (ou vice-versa), a supressão de uma vírgula ou a inclusão de ponto podem alterar completamente o significado de um determinado dispositivo. Não tenha dúvida o leitor que ainda restarão muitos pontos polêmicos para o plenário analisar e avaliar.

3. A principal mudança no capítulo tributário não foi, exclusivamente, a redistribuição de receitas da União em favor dos Estados e municípios, cujo significado, é bom notar, foi prejudicado pela falta de um dispositivo claro e disciplinado da redistribuição de funções e encargos. Outra mudança absolutamente crucial foi a fusão – de cinco impostos federais (impostos únicos sobre combustíveis e lubrificantes, sobre energia elétrica e sobre minerais, bem como sobre comunicações e transportes) no Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM), que é estadual. Isto envolve simplificação e modernização (são impostos em cascata, acumulativos, que passarão a incidir sobre o valor adicionado). Acrescente-se a flexibilidade das alíquotas do ICM, que permitirá atenuar a regressividade do sistema tributário, ou, ainda, a exigência de que o Imposto de Renda seja universal, abrangente e não possa privilegiar nenhuma categoria econômica, social ou profissional.

4. Dentro o título aprovado na área de finanças públicas há outro tema essencial pela sua importância que, curiosamente, não tem merecido maior alteração entre os setores que tem opinado sobre a nova Carta. Refiro-me ao capítulo sobre orçamento, que poderá trazer uma verdadeira revolução no campo do gasto público no Brasil. Ampliou-se de forma responsável, a participação do Legislativo na elaboração do orçamento e ampliou-se, também, a abrangência do orçamento, que se desdobrará em três partes: o orçamento fiscal propriamente dito (que incluirá incentivos e subsídios), o orçamento da Seguridade Social (inclui previdência, saúde e assistência social), e o orçamento de investimentos das empresas estatais. Além disso, uma lei de diretrizes orçamentárias, no primeiro semestre, balizará as prioridades que condicionarão os orçamentos citados. E fica constitucionalmente limitado o endividamento público, fonte de inesgotável irresponsabilidade para governos em fim de mandato.

5. O tabelamento dos juros reais na Constituição, a meu ver, é inapropriado para uma carta Magna, é irrealista e equivocado (se não fosse irrealista teria efeitos perversos, contrários aos que se pretendeu). É importante compreender, em todo caso, que não é auto-aplicável, Precisará de lei complementar. E mesmo que fosse auto-aplicável não justificaria tal fuga ao “black”. Nesta área, o governo precisa atuar e até as paredes do Banco Central sabem que a questão principal reside na área de conversão “informar” da dívida externa. Sobre isso há acordo de todos os economistas que se prezem, mais ou menos ortodoxos.

6. Ente vários, o dispositivo mais absurdo da nova Carta, embora inócuo, é o que manda “descentralizar” as universidades públicas para as cidades de “maior (maior mesmo) densidade populacional”!

José Serra

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Folha de S.Paulo
23 de agosto de 1988

Um dos aspectos mais importantes, menos debatidos e mais vulneráveis da nova Carta Constitucional refere-se ao regime eleitoral, consagrado no artigo 46. A votação de primeiro turno fixou o sistema proporcional, onde os deputados (ou vereadores) disputam o voto entre os eleitores de todo o seu Estado (ou município).

Esse sistema se contrapõe a outro, chamado distrital, no qual o parlamentar é eleito por uma região dentro do Estado ou do município. Esta forma seria muito mais adequada para a representatividade do sistema democrático brasileiro. Creio, mesmo, que poderia ser combinada com a forma proporcional, num esquema misto, onde metade dos parlamentares seria eleita por toda a população do Estado (ou município) e metade nos distritos.

Argumenta-se, equivocadamente, que o voto distrital aumentaria a influência do poder econômico nas eleições e que destruiria os pequenos partidos. No primeiro caso, imagina-se que seria mais fácil a formação de “currais” eleitorais, onde um candidato com elevados recursos perpetuaria seu domínio fisiológico junto a um colégio mais limitado de eleitores. No segundo caso, acredita-se que os votos dos pequenos partidos, pulverizados nos distritos, não permitiriam, dentro do sistema distrital, eleger um só deputado ou vereador, fortalecendo assim, a bipartidarização do processo político.

Na verdade, o sistema misto resolveria a segunda dificuldade. E não seria demais limitar a multiplicação de minipartidos, que tendem a se transformar em legenda de aluguel; sobreviveriam apenas aqueles que expressem forças políticas reais. Além disso, a influência do poder econômico dificilmente seria menor no sistema distrital do que já é no proporcional. Avalie-se o esforço material necessário para disputar o voto em 570 municípios junto aos 15 milhões de eleitores de São Paulo…
Aqui encontramos uma das virtudes do voto distrital, pois mediante a disputa de votos dentro de um colégio, digamos, de 150 mil eleitores, os candidatos passariam a ter um acesso mais direto à população, o que facilitaria o trabalho eleitoral dos que dispõem de menores recursos.

Por outro lado, fatalmente aumentaria o controle da população sobre o parlamentar eleito. A cada eleição, sua atuação seria dissecada pelos seus adversários e julgada pela população. Hoje, numa cidade como São Paulo, o vereador praticamente não responde a nenhum grupo mais delimitado de eleitores. No Estado, parlamentares inoperantes podem se reeleger sucessivamente mudando a campanha de cidades, em cada eleição, estabelecendo uma espécie de rotatividade do cultivo eleitoral.

O sistema misto poderia também evitar o problema (supervalorizado) da “despolitização” que o voto distrital, em tese, acarretaria. E tornaria mais simples a realização de eleições, especialmente as que seriam suscetíveis de serem feitas num regime parlamentarista (que o país terá chance de escolher em 1993), dentro do qual se contempla a possibilidade de dissolução do Parlamento e convocação de novas eleições num prazo de algumas semanas.

Finalmente, o voto distrital seria imprescindível para combater o problema da sub-representação política das aglomerações urbanas maiores. Hoje, uma região como a da grande São Paulo, com mais da metade da população do Estado, tem menos de um quinto dos parlamentares estaduais e federais. Isto porque, sendo mais “aberta” cultural e geograficamente, seus votos são mais pulverizados, ou seja, dividem-se por um número maior de candidatos. Outros fatores, de natureza sociológica, atuam neste mesmo sentido, pois a tornam, na sua periferia, mais vulnerável à picaretagem eleitoral.

Seria pedir muito à Constituinte que fixasse o sistema distrital misto na Nova Carta. Há o peso contrário dos pequenos partidos e o interesse de muitos parlamentares, que, eleitos num sistema proporcional temem a mudança. Seria razoável, no entanto, que se deixasse a questão aberta para a futura lei eleitoral, não trancando a possibilidade de encontrarmos um sistema eleitoral melhor que o atual.

José Serra

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Folha de S.Paulo
26 de julho de 1988

Em princípio, é correta a preocupação de qualquer cidadão brasileiro com as despesas públicas sem financiamento adequado que a nova Constituição possa vir a criar. Valem a preocupação, o debate e as propostas alternativas, mesmo quando provenientes do governo, isto é, do Poder Executivo, embora a responsabilidade direta pela nova Carta caiba ao Legislativo.

Os reparos e as críticas feitas pelo Planalto sobre o tema citado carecem, no entanto, de legitimidade e credibilidade, circunstâncias que enfraquecem sua eficácia. E isto por dois bons motivos. O primeiro tem a ver com uma constatação ululantemente óbvia: a ofensiva do governo é tardia, faz-se na hora da prorrogação do jogo da Constituinte, quando só resta o segundo turno e as emendas têm apenas caráter supressivo ou levemente corretivo. A quase totalidade dos dispositivos que o Executivo considera inconvenientes já estavam presentes na Constituinte há uma ano atrás e não faltou tempo nem possibilidades de mudanças constrututivas nesse longo período. O que faltou, então? Competência? Sem dúvida, em se tratando do governo que conhecemos. Mas não só.

A resposta à pergunta anterior fica mais completa face ao segundo motivo: na verdade uma das principais causas dos problemas de despesas que o governo aponta foi a atuação do próprio governo na Constituinte.

Tal afirmação parecerá surpreendente para alguns, mas é, de fato, bem plausível. Face a sua obsessão cega pelo mandato de cinco anos, o governo sempre evitou atuar de forma definida, responsável e prática nas questões sobre finanças públicas. Por quê? A fim de ganhar apoio ao “um ano mais” para Sarney? Nesse empenho, acabou forjando a coalizão de um setor da Constituinte cuja taxa de populismo e visão clientelística do processo político é bem mais elevada do que a da média do plenário.

Quem acompanhou as discussões da Constituinte sabe disso. “Trens-da-alegria” (estabilidade depois de cinco anos para servidores públicos sem concurso), anistias fiscal e de crédito, vinculações e equiparações salariais. criação de órgãos públicos novos, amarrações orçamentárias descabidas, constitucionalização da inflação (mediante a consagração da correção monetária da Carta Magna), sempre tiveram entre seus patrocinadores ou defensores integrantes da área governista na Constituinte.

O que dizer então de medidas que o governo considera estatizantes ou xenófobas, como a proibição da comercialização privada de sangue e a nacionalização completa da exploração de minérios? Sabe o leitor que o governo praticamente nunca mexeu uma palha para atenuar de modo significativo as transferências tributárias federais a Estados e municípios, apesar de viver reclamando disso? Que a única proposta que apresentou no plenário sobre esse tema procurava eliminar os dispositivos mais modernizantes do capítulo tributário (fusão de cinco imposto federais no ICM), responsáveis por menos de um quinto das perdas da União? Sabe também que as bases governistas votaram contra e ajudaram a derrotar o único dispositivo que tratava da descentralização de encargos da União para Estados e municípios?

Nesse contexto é interessante indagar por que, apesar da pouca legitimidade e da ineficácia prática de suas espinafradas na Constituinte, o governo insiste em fazê-las e, inclusive, as amplia. A resposta é: para desprestigiar a Constituinte aos olhos da opinião pública, procurando transferir-lhe a “culpa” pelo desastroso quadro político econômico atual. Quadro, diga-se de passagem, cuja moldura e conteúdo encontram no Poder Executivo seu principal autor.

José Serra

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