José Serra, O Estado de S.Paulo
23 de junho de 2022 | 03h00

Desde 2013, vem-se acumulando a frustração entre os brasileiros com a resposta das elites dirigentes a suas demandas vitais – trabalho, meios de subsistência, moradia, saúde, transporte e, mais do que tudo, o direito a ser tratado com dignidade pelas autoridades públicas. As mesmas queixas têm-se repetido ao longo dos anos seguintes, sublinhando a relativa cegueira das elites a respeito da insatisfação popular.

Em todo o mundo, a incúria do poder público redundou numa enraizada desconfiança dos cidadãos com relação a seus representantes. A falta de confiança gerou perdas de legitimidade do sistema representativo, no pressuposto de que a democracia dá, aos representantes eleitos por voto popular, o direito de legislar em seu nome.

Em diferentes camadas da sociedade, sobretudo naquelas mais vulneráveis à instabilidade econômica e aos eventos adversos – como as catástrofes naturais, as guerras e as pandemias –, os cidadãos passaram a duvidar da legitimidade do mandato popular por eles concedido. As elites dirigentes vêm sendo acusadas de não respeitar os interesses e valores dos seus eleitores, não cumprir as leis que eles mesmos votam, fraudar a legalidade em benefício próprio e não retribuir aos cidadãos o mínimo do que lhes é devido.

Os eleitores se dão conta da barreira que se ergue entre eles e seus representantes, que depende, nas democracias representativas, do regime de governo e da legislação eleitoral. Legislações eleitorais majoritárias (distritais) tendem a diminuir a quantidade de partidos relevantes e a formar maiorias legislativas mais compatíveis com o eleitorado do chefe do Executivo, o que propicia maior estabilidade e capacidade de implementar políticas públicas.

Legislações eleitorais proporcionais, por seu lado, tendem a aumentar a quantidade de partidos, favorecendo a representação no Legislativo de pequenas minorias e dificultando, assim, a formação de maiorias estáveis, compatíveis com o eleitorado do chefe do Executivo. Neste caso, o Executivo precisa formar maiorias ocasionais para implementar suas políticas públicas, sendo forçado a negociar alterações oportunistas e a engolir legislações incompatíveis com a agenda por ele proposta a seus eleitores. O efeito final são governos instáveis, regularmente surpreendidos por pautas-bomba e incapazes de manter uma gestão coerente e de revogar privilégios e agendas retrógradas.

É fácil culpar o eleitor por todas as mazelas do sistema político, evocando o corriqueiro argumento de que “cada povo tem o governo que merece”. Mas é injusto e incorreto esquecer que o cidadão vota de mãos atadas porque não sabe a quem seu voto irá beneficiar, uma vez que seu percurso até a diplomação de um eleito se faz segundo as regras eleitorais, e não segundo sua decisão.

Por uma razão simples: dadas as regras da legislação eleitoral, apenas entre 15% e 20% dos candidatos eleitos contaram exclusivamente com votos recebidos nominalmente, e os restantes 85% a 80% foram destinados a outros candidatos de seu partido (até a eleição de 2020, teriam sido destinados a candidatos de qualquer partido de sua coligação). O eleitor não sabe quem elegeu e se o eleito sabe quem são os seus eleitores.

A capacidade governativa do chefe do Executivo é limitada pelas concessões a serem feitas a maiorias ocasionais e diante de emendas oportunistas, geralmente incompatíveis com sua agenda. Com isso, frustra as expectativas do eleitorado. Ademais, cria-se um solo fértil para o surgimento de lideranças demagógicas e aventureiras que, quanto mais radicalizam, mais se tornam capazes de manipular a insatisfação popular.

Duas são as consequências mais relevantes dessa combinação entre o regime presidencialista e o sistema proporcional de lista aberta, que a tornam incompatível com o caráter representativo de nossa democracia. Em primeiro lugar, se não sabemos quem nos representa, como podemos aceitar que o mandato de nossos representantes seja legítimo? E, se nossos representantes não sabem a quem representam, como aceitar que seu mandato seja democrático?

Em segundo lugar, se a polarização se torna a regra, e não a exceção, a essência da democracia, que é o direito de escolher livremente quem melhor representa minhas ideias e meus interesses, é gravemente travestida numa escolha entre candidatos a quem menos rejeitamos.

Embora a polarização seja resultado de um conluio entre candidaturas que se empenham em negar a liberdade de escolha do eleitor, ela não seria possível se o sistema eleitoral não a tornasse viável. Portanto, ela se repetirá a cada quatro anos se uma revisão do regime presidencial e do voto proporcional não obtiver o apoio popular e o empenho do Legislativo.

Projetos de lei e de emenda constitucional sobre o tema estão em andamento no Congresso, alguns de minha autoria, em ambas as Casas. A pressão da sociedade civil em prol dessa reforma poderia se manifestar recusando-se a contribuir para as candidaturas polarizadas.

*SENADOR (PSDB-SP)

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José Serra, O Estado de S.Paulo
12 de agosto de 2021 | 03h00

Parlamentarismo e presidencialismo são sistemas de governo excludentes. No parlamentarismo, o chefe do Executivo é eleito, fiscalizado e substituído pelo Parlamento. No presidencialismo, é eleito diretamente pelos cidadãos, fiscalizado e eventualmente afastado por um Parlamento eleito por um sistema independente de voto.

No parlamentarismo, o Legislativo é o único representante legítimo da soberania popular. Já no sistema presidencialista, dois representantes igualmente legítimos exercem a soberania. Logo, o presidencialismo é intrinsecamente conflituoso.

Sendo opostos e excludentes, os sistemas de governo mistos de parlamentarismo e presidencialismo são produto de artifícios institucionais. O resultado dessa mixórdia pode ser um monstro ou um remendo duradouro, como se pode inferir da história dos sistemas políticos. O regime misto pode resultar no melhor ou no pior de dois mundos, não há meio-termo.

Quando se fala hoje de adoção do semipresidencialismo, surge uma reação que parece ter por objeto impor uma censura total à discussão do tema. Quem descarta qualquer debate sobre a oportunidade de alterar o atual regime de governo ignora a crise do presidencialismo, que se tem manifestado de maneira intermitente desde a restauração das eleições presidenciais diretas, com escolha de Fernando Collor, em 1989.

Não se deve fazer uma reforma do sistema de governo em plena crise institucional? Ora, se o sistema político não estivesse atravessando uma crise institucional, cuja alternativa seria derrubar o presidente, por que mudar um sistema político se ele for funcional?

Em 1962, o general De Gaulle, então primeiro-ministro francês, criou o chamado semipresidencialismo para contornar a crise insolúvel entre sua liderança autoritária e a maioria parlamentar. Dissolveu o Parlamento e convocou um plebiscito, que introduziu a eleição direta para presidente. Com isso, em vez de delegado do Parlamento, o presidente francês passou a ser representante legítimo da soberania popular, independente do Legislativo.

O modelo francês é, de fato, um semiparlamentarismo, porque mantém integralmente o regime parlamentar de governo e enxerta a autoridade presidencial, com algumas prerrogativas além das simplesmente protocolares. Quando o presidente francês tem o apoio de uma maioria estável para governar, praticamente exerce o Poder Executivo, assistido por um primeiro-ministro de sua confiança. Se não obtiver maioria, indica necessariamente um primeiro-ministro da maioria parlamentar, que irá formar e liderar o Executivo, sem interferência do chefe de Estado.

Em 1961, o Brasil havia adotado um regime que foi chamado de “parlamentarista”, também diante de uma crise insolúvel: conter uma tentativa de golpe militar contra o presidente João Goulart. Esse “golpe constitucional”, ao contrário do sistema francês, limitou-se a enxertar um governo parlamentar num regime presidencialista puro, criando, de fato, um semipresidencialismo. Mas as amplas prerrogativas do presidente permitiram que, em menos de dois anos, Jango revertesse o regime para o presidencialismo puro. Um ano depois, mantendo uma pauta polarizada que dissipou sua maioria, foi derrubado por um golpe militar que durou 20 anos.

A efetividade do modelo gaullista, que se mantém até hoje na França, é incontestavelmente superior ao modelo janguista, no Brasil, em estabilidade, capacidade governativa e resiliência do sistema para enfrentar crises políticas. Isso porque o sistema exige um Executivo majoritário. Se não tiver maioria, o presidente entrega o governo à maioria parlamentar. Já o enxerto de um Gabinete parlamentar num sistema presidencialista puro, como de novo se propõe, não impede que um presidente minoritário decida exercer o Executivo e tente impor uma pauta inaceitável para a maioria parlamentar, criando uma crise insolúvel.

Alega-se que a introdução de um novo sistema de governo fere direitos adquiridos dos que aspiram à Presidência da República em 2022. Ora, qualquer suposto aspirante à Presidência tem o direito de candidatar-se nos termos da lei, mas não possui um imaginário direito de ser eleito, menos ainda com as prerrogativas de sua escolha. Nossa legislação autoriza mudanças no sistema eleitoral, até um ano antes das eleições, que podem alterar os direitos dos eleitores, dos partidos e dos candidatos.

A História mostra que a prevalência de uma crise insolúvel é justamente o que tem suscitado mudanças no sistema de governo. E é por isso que tem de ser imediata. Elogia-se a cautela da proposta avançada pelo presidente da Câmara, por prever a adoção do governo parlamentar para 2026. Ora, se fosse possível esperar cinco anos para reverter a crise do governo Bolsonaro, não vejo razão para uma reforma radical feita de improviso.

A crise permanente do presidencialismo no Brasil e o temor de colapso da gestão de Jair Bolsonaro põem na ordem do dia a reforma de nosso sistema de governo. Não é aceitável opor-se ao debate aberto dessa questão vital.
SENADOR (PSDB-SP)

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Longe de dar maior efetividade, esse sistema magnificaria nossos muitos conflitos

O Estado de S.Paulo

22 de agosto de 2019 | 03h00

A sociedade brasileira tem intensificado sua participação política nos últimos anos. Somos agora o país do futebol, do carnaval e, pouco a pouco, da política! As redes sociais, claro, impulsionaram essa efervescência, mas não explicam tudo.

Outro vetor que impulsiona essa tendência tem sido a impaciência do eleitor com a baixa capacidade decisória de nossa política. As pessoas estão exasperadas com a lentidão das instituições em (não) responder às suas demandas. Não se trata de uma tendência exclusiva do Brasil, mas, por aqui, a imensidão dos problemas não nos dá o luxo de poder esperar.

Francis Fukuyama – se me permitem a ousadia de citá-lo depois da baboseira do seu “fim da história” – propõe uma interessante perspectiva para analisar essa tendência: as democracias liberais – e especialmente os Estados Unidos – teriam escorregado para o terreno pantanoso da “vetocracia”, situação em que os vários atores relevantes da política são fortes para barrar propostas controversas ou polarizadoras, mas são incapazes, mesmo em amplas coalizões, de tocar programas de seu interesse. Tudo é paralisia; nada de vulto acontece.

É evidente que tal situação não pode perdurar. A acumulação de impasses acabará impondo algum tipo de saída. A radicalização que se percebe na política em nível mundial – muitas vezes interpretada como uma escalada populista – parece responder a essa frustração com a paralisia decisória das instituições democráticas. O Brasil não está fora desse grande movimento.

Nesse cenário, muitos interpretam que a disfuncionalidade política no Brasil está radicada em nosso sistema de governo: o presidencialismo, que não seria capaz de formar maiorias aptas a tocar as reformas essenciais para que voltemos a crescer com redistribuição de renda.

O presidencialismo não funcionaria – segue o raciocínio – porque é chamado a realizar a quadratura política do círculo. A formação de maiorias indispensáveis para tocar programas de governo requerem um nível de concessões tão amplas que, paradoxalmente, uma vez formada, a maioria parlamentar já está desidratada programaticamente. Essas negociações para formação de “bases parlamentares” não são bem vistas pela população. Tudo se passa como se o objetivo fosse unicamente repartir os espaços de poder no Estado, para saciar grupos de interesse. Certa ou errada – ou exagerada – essa é a percepção que predomina. E que gera repulsa crescente.

Para alguns, a solução seria um sistema híbrido, o semipresidencialismo, em que o Congresso acabaria por praticamente assumir a gestão executiva, mas com o presidente detendo ainda importantes competências.

A proposta tem certa inspiração no modelo francês – e também no de Portugal – em que o parlamentarismo é mitigado pela presença de presidentes com atribuições efetivas, em contraste com os sistemas parlamentaristas “puros”, em que o chefe de Estado tem funções essencialmente cerimoniais. Nesse último modelo, se enquadram, por exemplo, a Itália – em que o presidente chega a ser eleito pelo parlamento – e o Reino Unido e vários países da Europa Setentrional – em que prevalecem monarcas como chefes de Estado.

O presidencialismo  tout court, do qual o primeiro e mais bem-sucedido exemplo são os Estados Unidos, se caracteriza por uma quase absoluta concentração da gestão pública no poder executivo, deixando ao legislativo as funções clássicas de legislar, definir o orçamento e a tributação e fiscalizar o Executivo.

Interessante notar, em contraste, que o presidencialismo é mais presente nos países de menor grau de desenvolvimento. A América Latina é quase toda presidencialista, o que não é difícil de explicar: os Estados Unidos eram bem-sucedidos demais para não serem copiados e a sociedade civil era muito débil frente a um Estado centralizado e estruturado como gestor de colônias de exploração.

Nosso presidencialismo já surgiu concentrando grandes poderes no chefe do Executivo; e o Legislativo, funcionando como instância de homologação. O grande antagonismo era entre o centro e as províncias. Não por acaso, aqui e na América Latina em geral, o presidencialismo tem um travo vagamente autoritário. Caudilhismo, bonapartismo e cesarismo foram adjetivos frequentes na descrição do sistema quando o nível de impasse levou ao acirramento aberto com o legislativo. É nossa história foi uma longa procissão de intervenções militares, padrão felizmente superado. O autoritarismo nunca dispensou o presidencialismo, por óbvio. Parlamentarismo autoritário é uma antinomia.

Respeito, mas não tenho simpatia pela proposta de semipresidencialismo. Longe de dar maior efetividade, o sistema magnificaria nossos conflitos, que já não são poucos.

A proposta surgiu de um diagnóstico errado. O problema não é o sistema de governo em si – e digo isso como defensor do parlamentarismo. A raiz da baixa efetividade de nossa política está no nosso sistema eleitoral. O sistema proporcional puro incentiva a fragmentação e, pior, impede a coesão e a disciplina partidárias. Os maiores adversário de um candidato a deputado, hoje, são seus próprios correligionários. Algumas dezenas de votos podem deixar um candidato sem a vaga, que será obtida por um triz por seu colega de partido.

Semipresidencialismo não dá samba, não é rima nem solução. A solução verdadeira é corrigir nosso sistema eleitoral, com a adoção do voto distrital misto, que combina as virtudes do voto proporcional – forma maiorias e preserva minorias relevantes – com as do sistema distrital – é simples, barato e vincula eleitos e eleitores. Mais ainda, o Senado já aprovou o projeto de lei que implanta o voto distrital misto. A decisão final está agora nas mãos da Câmara, sendo relator o deputado Samuel Moreira. Vamos em frente!

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O Estado de S.Paulo

13 de junho de 2019 | 03h00

A maioria dos estudiosos da política brasileira assume a hipótese seminal de Sérgio Abranches de que a forma de governo vigente no Brasil é o “presidencialismo de coalizão”. Esse arranjo não se deu por acaso, mas responde a certas características estruturais da política brasileira e, mais ainda, de nossa formação histórica e social: o presidencialismo, o federalismo, o bicameralismo, o multipartidarismo e a representação proporcional. Tudo combinado!

Embora a definição utilizada pelos estudiosos possa variar em relação à original, há um elemento constante nas várias interpretações. Diante da fragmentação partidária derivada de nosso processo eleitoral, os presidentes eleitos não dispõem de base parlamentar “automática” com a qual possam implementar suas propostas de governo. A forma de garantir a governabilidade seria a formação de coalizões amplas – em geral pouco consistentes ideologicamente. Apesar dessa inconsistência, elas seriam capazes de sustentar o governo e, talvez, lhe permitir alguma direção programática, sem a qual a própria coalizão não sobreviveria.
Na verdade, o presidencialismo de coalizão é um diagnóstico sobre a insuficiência de nossas instituições políticas. Trata-se de reconhecer uma circunstância indesejada, mas de grande peso na nossa trajetória política e na nossa formação como sociedade.

Tirar o País da contingência do presidencialismo de coalizão requer esforço político enorme para alterar as práticas e crenças mais enraizadas de nossa vida pública. Adotar o parlamentarismo clássico seria um dos desafios para a superação desse modelo. Outro tipo de ação seria aperfeiçoar nosso debilitante sistema eleitoral, que, a cada eleição, fragmenta adicionalmente o Congresso e torna cada vez mais penosa a composição de maioria parlamentar.
Tenho lutado pela remoção destes entraves históricos: o presidencialismo e a eleições proporcionais no modelo atual. Defendo substituí-los por um parlamentarismo responsável, estruturado sobre bases partidárias que resultem do voto distrital misto. Este sistema envolve regra proporcional, mas que, diferentemente do atual, privilegia a maior representatividade e induz à formação de maiorias programáticas, sem impedir a presença parlamentar de minorias relevantes.

Na presente conjuntura, percebe-se que o poder do presidente tem sofrido erosão adicional, o que dá forma a uma espécie de parlamentarismo de fato, mas que não aumenta a responsabilização do Congresso, na medida em que crises e impasses não põem em risco os mandatos dos parlamentares, característica essencial de um parlamentarismo consequente. A resultante é o conflito permanente, uma espécie de “presidencialismo de colisão”!

Desde a redemocratização, considera-se que o presidente da República, embora com dificuldades para a formação de maiorias, detém importantes recursos políticos que lhe garantem grande peso na agenda do Congresso. A prerrogativa de editar medidas provisórias (MPs) e de nomear cargos públicos, o poder de veto, o rol de iniciativas privativas do chefe do Executivo e o poder de liberação de emendas orçamentárias comporiam, por assim dizer, o arsenal do Executivo para disciplinar a fragmentação partidária.

No entanto, por motivos vários, esses instrumentos de controle estão sendo enfraquecidos ou simplesmente eliminados.

Veja-se, por exemplo, a frequência crescente com que vetos presidenciais vêm sendo derrubados. Até o primeiro mandato de Dilma Rousseff, a derrubada de vetos era tabu. A simples ameaça de derrubada levava a dura resposta do Executivo. O resultado é que pouquíssimos vetos foram derrubados desde 1988 até 2015. De 2016 para cá, tudo mudou. Apenas na penúltima sessão do Congresso, nada menos que 41 dispositivos foram rejeitados.

Além disso, vem aumentando a frequência de emendas constitucionais (EC), sobre as quais o poder de veto não incide. De 1989 a 2008, foram promulgadas 57 ECs, média de 2,9 por ano (sem contar as emendas de revisão); de 2009 a 2017, foram promulgadas 42 ECs, média de 4,7 por ano. Isso sem contar a EC do orçamento impositivo, já aprovada e na bica de ser promulgada, que enfraquecerá um dos elementos de controle do Executivo: a liberação de emendas parlamentares.

A mesma tendência de redução do poder presidencial se vê na proposta de emenda que tramita com boas chances no Congresso e que pretende limitar a cinco o número de MPs por ano.

Tudo somado, estamos assistindo à construção de um novo sistema de governo: um parlamentarismo branco, desorganizado. Trata-se de um desdobramento indesejável. As mudanças que o Congresso tem conseguido impor elevam seu poder como corporação, mas estão longe de organizá-lo como fórum bem qualificado de decisão e encaminhamento das pautas majoritárias na sociedade. Um Congresso mais poderoso em suas atribuições, mas crescentemente fragmentado, não será capaz de gerar os difíceis consensos que a grave situação econômica exige.

Uma consequência poderá ser o aumento do conflito entre os poderes – o presidencialismo de colisão – sem que haja alternativa de dissolução do Parlamento, seguida por uma nova composição capaz de seguir um programa majoritário.

Além disso, o elevado grau de conflito sem mecanismos de solução de impasses tende a ampliar a chamada judicialização da política, fenômeno pelo qual as questões mais complexas e controversas deixam de ser resolvidas politicamente e passam à esfera de decisão do Judiciário, erigido à condição de poder moderador. Um resultado também indesejado.

Precisamos de um parlamentarismo de verdade, capaz de formar maiorias sólidas oriundas do voto distrital misto. Com esforço, poderemos fazer no segundo semestre de 2019 esta verdadeira revolução política, que prevaleceria já nas eleições de 2022 e passaria a valer em sua plenitude a partir de 2023.

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JOSÉ SERRA*

O Estado de S.Paulo

11 de abril de 2019 | 03h00

É tentador atribuir os atropelos deste início do mandato do presidente Jair Bolsonaro principalmente à sua personalidade, à inexperiência política de seus aliados ou até à heterogeneidade de concepções e de métodos dos grupos mais importantes que formam o governo. Isso tudo é verdadeiro e o enfoque é plausível, de modo que a maioria tende a jogar todo o peso dessas dificuldades nas idiossincrasias do atual governo e quase desconsidera os limites impostos por nosso disfuncional sistema político, resumido na combinação do presidencialismo com o um Legislativo pulverizado em 28 partidos, dos quais 14 não ultrapassam 5% das cadeiras na Câmara.

Reconhecer, como cabe, e como considero, que parte da instabilidade atual é de fabricação própria do governo Bolsonaro não deveria obscurecer o fato de que as dificuldades de formação de maiorias programáticas seriam inevitáveis qualquer que fosse o governo, em razão do nosso desagregador modelo eleitoral e partidário.

O que a maioria dos brasileiros espera e exige? A retomada do desenvolvimento econômico, com mais e melhores empregos, ao lado de drástica redução nos índices de violência.

Nenhum passo importante será dado na direção do desenvolvimento sustentado sem um forte ajuste fiscal. Nossa situação fiscal é patologicamente injusta. A carga tributária é elevada para um país emergente, além de mal utilizada. Os investimentos públicos minguaram, a nossa infraestrutura decadente não permite aumentos sistêmicos de produtividade e a política fiscal beneficia os mais ricos. Os salários do funcionalismo público não têm relação alguma com a produtividade e os regimes de previdência dos servidores não têm sustentabilidade atuarial. Em resumo, transformaram-se em instrumentos de concentração de renda.

Nos esforços de redistribuição de renda, as transferências governamentais acabaram perdendo o foco. O Bolsa Família, um programa verdadeiramente voltado para quem mais precisa, gasta pequena fração de outras transferências – como os benefícios de prestação continuada e aposentadoria rural –, que, embora meritórias em sua concepção original, têm sido vítimas de fraudes e de critérios inadequados de acesso.

Ufa! Criou-se hoje um quase consenso quanto à necessidade prévia ou simultânea de uma reforma substantiva da Previdência para desatar esses nós. Fala-se menos, no entanto, de outra condição imperativa: a criação de espaço para o aumento do investimento público e privado, com redução dos juros. O Brasil investe atualmente medíocres 16% do PIB, uma taxa muito menor que a de países já desenvolvidos, como Suécia (22%), França (22%) ou Coreia do Sul (31%).

Tornou-se inadiável também o enfrentamento do problema da segurança pública. Em 2016 a taxa de homicídios por 100 mil habitantes ultrapassou a marca de 30, segundo a última edição do Atlas da Violência. Das 50 cidades mais violentas do mundo, 14 são brasileiras, conforme estudo da ONG mexicana Seguridad, Justicia y Paz. E, de forma preocupante, o crime organizado espalhou-se por todas as regiões do Brasil.

O combate à violência e ao crime organizado demanda ações em várias frentes, incluída a esfera legislativa. Nossas leis têm numerosas brechas que incentivam a impunidade. E a impunidade é, isoladamente, a causa mais importante dessa espiral de violência.

Diante desses desafios formidáveis, que requerem amplo consenso, temos um sistema político fragmentado, incapaz de formar maiorias e competentíssimo para opor vetos. A situação vem piorando a cada eleição. Um indicador do grau de fragmentação parlamentar é o número de “partidos efetivos”, proposto pelos pesquisadores Laakso e Taagepera. Esse número não se confunde com o de partidos formalmente representados no Parlamento, mas é uma medida abstrata do grau de fragmentação parlamentar. Quanto maior o número de partidos efetivos, mais difícil a formação de maiorias e mais decisivo é o papel dos partidos menores.

Nas eleições de 1998 esse indicador foi de 7,1, em 2014 subiu para 13,4 e nas últimas eleições chegou a inacreditáveis 16,5. Quanto maior o número de partidos, maior o poder de barganha dos pequenos partidos e mais incentivo à criação de mais agremiações. Uma entropia exponencial.

Esse processo é causa relevante da contínua corrosão da nossa situação fiscal. Grupos de interesses particularistas conseguem arrancar concessões que, somadas, acabam por erodir as finanças públicas. Em contrapartida, torna-se extremamente custoso negociar maiorias – especialmente em pautas controversas – indispensáveis para um ajuste fiscal que se baseie em revisão de despesas, e não em aumento de receita.

A situação atual é mais desse mesmo cenário paralisante. O governo Bolsonaro parece ter dificuldades crescentes para arregimentar a maioria necessária à reforma da Previdência. Se tiver de ampliar demasiadamente as concessões táticas que lhe permitam formar maioria, a reforma será diluída e não atingirá os objetivos mínimos pretendidos.

É por essa razão que vejo como inadiável uma reforma política para valer. Não para resolver um impasse imediato, o que seria impraticável, mas para refazer o futuro, sem prejudicar os mandatos atuais, do presidente e dos parlamentares. Uma reforma profunda, mas pontual, indo à causa essencial da fragmentação que está gangrenando a política no Brasil: o sistema eleitoral. É preciso mais do que nunca adotar o voto distrital misto, que barateia eleições e permite amplitude ideológica ao Parlamento, dando voz a minorias relevantes, mas que não obsta a formação de maiorias programáticas.

Que as dificuldades políticas atuais sirvam ao menos para, já nas eleições de 2022, adotarmos um sistema eleitoral baseado nessa reforma, livrando o País da entropia política que o está devorando.

* JOSÉ SERRA É SENADOR (PSDB-SP)

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Por Ribamar Oliveira e Vandson Lima | De Brasília

O senador José Serra (PSDB-SP) considera que “apostar todas as fichas na reforma da Previdência para fomentar o crescimento econômico é um erro”, embora acredite que o sistema previdenciário do Brasil está “totalmente desequilibrado”. Para ele, há várias medidas que podem ser tomadas para estimular a demanda, organizar as contas fiscais e colocar a economia para crescer mais rapidamente, enquanto se aprova as reformas necessárias para o país, inclusive a da Previdência.

Serra avalia que o governo Bolsonaro encontrou condições bastante favoráveis na economia. A inflação está abaixo da meta, não há restrições externas, o déficit em transações correntes é muito pequeno e financiado pelos investimentos estrangeiros diretos e há muita capacidade ociosa, o que facilitaria a retomada.

Além disso, a lucratividade das empresas foi muito boa no ano passado, ou seja, “elas estão em situação propícia para investir”. Para ele, há espaço até mesmo para reduzir “sensatamente” a taxa de juros.

O senador paulista disse que está convencido de que “algo vai avançar” na reforma da Previdência, mas não o projeto do Executivo. E anunciou um projeto para instituir o parlamentarismo a partir de 2022. A seguir, os principais trechos da entrevista:

Valor: Porque a economia brasileira não está crescendo? Esta é a recuperação mais demorada da história.

José Serra: O não crescimento está relacionado, principalmente, com o quadro de início de governo e as incertezas que permeiam a política brasileira. É interessante notar que as condições que o governo Bolsonaro encontrou na economia são bastante favoráveis. Não só a economia cresceu um pouco no ano passado, como a lucratividade das empresas teve um excelente desempenho. Ou seja, elas estão em uma situação propícia para investir. Então, internamente existem boas condições para um avanço nos investimentos. Hoje, não se tem nenhum tipo de restrição externa, o déficit em transações correntes é muito pequeno e os investimentos estrangeiros diretos superam o déficit com folga. A inflação está abaixo da meta e há muita capacidade ociosa, o que facilita a retomada. Eu creio, inclusive, que há espaço para, sensatamente, reduzir os juros. Reduzir a Selic, basicamente, sem fazer grandes pressões sobre a economia. Se for alguma coisa gradual e minimalista, digamos. Evidentemente que, se se conseguisse um pouco de crescimento, o país entraria em um círculo virtuoso, no sentido de recuperação da capacidade de arrecadação pública. Isso facilitaria a política fiscal.

Valor: O senhor acha que a situação fiscal tanto da União como dos Estados é o principal obstáculo para que se entre nesse círculo virtuoso de crescimento?

Serra: Não necessariamente. Os Estados estão em uma situação crítica e, evidentemente, o investimento público fica comprometido. Na esfera federal, o investimento público tem um peso muito grande sobre a demanda agregada, de um lado, e de outro, na possibilidade de crescimento de médio e longo prazos. Quando se investe, gera-se demanda e, ao mesmo tempo, gera possibilidade de crescimento. Para o crescimento, é importante ter um círculo virtuoso fiscal, no sentido de que o país consiga a retomada com o crescimento da receita.

Valor: O mercado acha que os investimentos e a retomada da economia dependem da aprovação da reforma da Previdência.

Serra: Acho um exagero condicionar tudo ao destino de uma reforma da Previdência. Que é uma reforma de profundidade, que não teria efeito de curto prazo, mas de médio e longo prazos, e que em algo vai avançar. Isso me parece claro. Não acredito que se vá aprovar a reforma tal como o projeto enviado. Mas nós vamos ter avanços, sem dúvida nenhuma. Talvez combinado com um gradualismo maior do que o previsto no projeto enviado. Mas isso é normal, e seria uma vitória de toda maneira dentro do Congresso. O Brasil está com um sistema previdenciário totalmente desequilibrado. E isso precisa ser corrigido. A reforma da Previdência é essencial. Agora, achar que por causa da Previdência as empresas não irão investir, me parece um exagero. Apostar todas as fichas na reforma da Previdência para fomentar o crescimento econômico é um erro. Há várias medidas que podem ser tomadas para estimular a demanda, organizar as contas fiscais e colocar a economia para crescer mais rapidamente, enquanto são endereçadas as reformas, inclusive a da Previdência.

Valor: O que o senhor acha que não passa na proposta de reforma do governo?

Serra: Acho que a mudança no BPC [Benefício de Prestação Continuada]. Também as alterações na aposentadoria da área rural.

Valor: E o novo sistema de capitalização?

Serra: Acho que pode instituir uma coisa gradual.

Valor: E a desconstitucionalização das regras previdenciárias?

Serra: Acho que muita coisa pode ser obtida, não só na Previdência, com a desconstitucionalização. Todos avaliamos o grau de complexidade exagerado da Constituição de 1988. E isso dificulta muito tudo. Na verdade, o instrumento da lei complementar é difícil também. Não é uma barreira como a emenda constitucional. A emenda constitucional não tem veto. O Executivo fica alijado.

“Os Estados estão em uma situação crítica e, evidentemente, o investimento público fica comprometido”

Valor: Em que mais a desconstitucionalização poderia ajudar?

Serra: Na questão da “regra de ouro”. O dispositivo da Constituição que trata da “regra de ouro” fala em despesa de capital e não em investimentos. A despesa de capital inclui as amortizações da dívida. Aí, é possível fazer um truque. O governo privatiza estatais e os recursos são utilizados para amortizar a dívida. Com isso, cria-se mais espaço para gastos correntes. É uma perversão. A ideia é permitir que a regra de ouro possa ser regulamentada por lei. Não é tirar da Constituição. É desconstitucionalizar.

Valor: O senhor está defendendo um auxílio financeiro aos Estados. O que é isso exatamente?

Serra: Alguma coisa que permita aos Estados respirar e, ao mesmo tempo, crie obrigações fortes.

Valor: De que tipo?

Serra: Do tipo, controle da evolução do gasto de custeio, uma reforma administrativa. No meu entendimento, o governo deveria, com muita clareza, apresentar três ou quatro requisitos para o Estado ter a ajuda. Não tenho dúvidas de que os governadores concordarão. Eles estão em começo de mandato e em uma situação aflitiva. Agora, é preciso que essas medidas sejam boas.

Valor: A ajuda da União aos Estados vai ser feita por meio de mais crédito. Não pode acontecer novamente o que se viu no governo Dilma, quando os governadores usaram os créditos para aumentar gastos com pessoal?

Serra: É um risco. A proposta que defendo que é o de frear os gastos correntes, que não poderiam crescer mais do que a inflação. O projeto que estou apresentando aperfeiçoa o Programa de auxílio aos Estados. Em 2016, os Estados ganharam um prazo adicional de 20 anos para pagar as dívidas renegociadas com a União, além de fixar um teto para os gastos.

Valor: Mas eles não cumpriram o teto.

Serra: Não cumpriram. Com o projeto que estou apresentando agora, os Estados terão um ano para ajustar os seus orçamentos e serão impedidos de criar despesas obrigatórias de caráter continuado. O problema não é só, como se imagina, de despesas correntes. Mas aquelas que são obrigatórias de caráter continuado.

Valor: Ou seja, além de ter um teto para os gastos, eles ficariam proibidos de criar despesas de caráter continuado.

Serra: Isso. A nossa proposta prevê também a criação de um Conselho de Gestão Fiscal. Seria um órgão para harmonizar regras fiscais e evitar o ocultamento de despesas. Esse ocultamento aconteceu com despesas previdenciárias. Na verdade, é um órgão que pode permitir criar um certo controle sobre a performance fiscal dos Estados, municípios e da própria União.

Valor: Isso não poderia ser considerado inconstitucional, pois estaria violando a autonomia dos Estados?

Serra: Não creio. Porque trata-se de uma contrapartida. A União proporciona recursos para aliviar a situação de curto prazo dos Estados e exige contrapartidas. Se não quiser as contrapartidas, não assina o contrato, mas também não leva os recursos. Ou seja, tem algo voluntário.

Valor: O governo tem falado muito em descentralizar recursos e encargos da União para Estados e municípios. O senhor concorda?

Serra: É preciso ir devagar com a ideia da descentralização de encargos e de receitas. Eu me refiro mais ao caso das receitas. No Brasil, as despesas dos governos subnacionais são altíssimas, em comparação com o contexto internacional. Nessa matéria, o Brasil é mais descentralizado do que os Estados Unidos, do que dezenas de outros países. Na ótica dos partidos, do Congresso, descentralizar é dar mais dinheiro para Estados e municípios. Não é transferir encargos. Já se tem hoje uma fatia altíssima de Estados e municípios na despesa pública total brasileira e na receita. É preciso levar em conta, nesse processo de descentralização, o que vai ser feito com os recursos. Há uma tendência (nos Estados e nos municípios) de aumentar custeio e não os investimentos. Por isso é que eu defendo a ideia de que toda descentralização tem, obrigatoriamente, que ser acompanhada de vinculações. Não são vinculações para amarrar, mas vinculações para prosperar. Pois é, basicamente, levar os recursos para investimentos.

Valor: Quando o ministro Paulo Guedes esteve na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado, o senhor falou sobre a necessidade de uma revisão periódica dos gastos.

Serra: A ideia é criar um “spending reviews”, uma revisão periódica de gastos públicos, incluindo desvinculações e desonerações tributárias. Isso daria um controle do gasto.

Valor: Nos últimos anos, o governo federal e os governos estaduais concederam muitos subsídios e fizeram grandes desonerações, com perda de receita.

Serra: Há muito desperdício nessa área. O que se faz é sempre criar novos incentivos e não extinguir os antigos. Muitos subsídios antigos já perderam o sentido, mas permanecem. Isso precisaria ser enfrentado. Taí uma coisa importante para o “spending reviews”. Fazer uma revisão da despesa com subsídios de determinadas áreas. Colocar um prazo para que eles sejam revistos.

“O PSDB é e continuará a ser oposição. Mas isso não significa que jogamos no quanto pior, melhor”

Valor: Quando o senhor fala em adotar medidas para estimular a demanda, em que mais o senhor está pensando além da recuperação do investimento público?

Serra: Criar incentivo fiscal para investimentos em saneamento básico, por exemplo. A ideia é reduzir o PIS/Cofins das empresas que aumentarem os seus investimentos em relação à média dos últimos anos. Hoje, a rede de esgotos atinge somente 54% da população brasileira. Outra área em que são necessárias mudanças é das ferrovias. O Brasil tem uma legislação nessa área que é póscolonial. Ainda se usa o sistema de concessão de ferrovias. Precisamos nos aproximar do modelo americano. Inclusive o capital privado corre riscos, mas ele tem também condições de se apropriar de economias externas, que decorrem do investimento ferroviário. Por exemplo, valorizações de áreas e outras coisas que as ferrovias trazem. Se formos capazes de somar esses ganhos para efeito dos investimentos, o setor avançaria muito. O Brasil tem 10 mil quilômetros de ferrovias ativas. 50 mil quilômetros planejados e 8 mil e 500 quilômetros abandonados. Nos Estados Unidos são explorados 223 mil quilômetros. Não quero ter a pretensão de que vamos chegar ao padrão americano, mas aposto que temos menos que a Argentina, que tem um terço do território brasileiro.

Valor: Qual seria o modelo que o senhor defende?

Serra: Fazer autorizações. Tem que ter critérios mínimos, mas o empreendimento não fica atrelado ao Estado. O empresário pode se apropriar dos ganhos que advirão da ferrovia. Ele apresenta um projeto ao governo, dizendo que quer explorar determinado trecho e como vai fazê-lo. Se for do interesse do governo, ele autoriza. A ótica muda, pois a iniciativa é do setor privado.

Valor: Como o senhor viu esse movimento do Congresso para a aprovação da PEC do Orçamento Impositivo? É um desafio ao governo?

Serra: Não, é normal. No Brasil, dificilmente o Congresso vai estar na vanguarda da austeridade fiscal. Sem entrar na discussão do que o atual governo fez ou deixou de fazer, os méritos, o estilo, que prejudica. Mas constato que há um grande ativismo do Congresso. Se você for comparar com períodos anteriores, eu diria que houve um aumento da qualidade do trabalho do Legislativo, da responsabilidade. Significa que estão indo adiante em coisas que são complexas.

Valor: Foi uma reação à desarticulação do governo? O governo vem se comunicando mal com o Congresso?

Serra: Sem dúvida que a relação com os outros Poderes não é boa.

Valor: Essa falta de articulação não pode fazer o Congresso aprovar outras medidas, na mesma direção da PEC do Orçamento Impositivo? Estão falando em regulamentar a Lei Kandir…

Serra: Nenhum governo resolveu isso. Eu estive na origem da lei Kandir. Fui eu que sugeri ao Kandir (então deputado Antônio Kandir, por São Paulo) que fizesse o projeto de lei. Depois ele virou ministro e deu mais força à iniciativa. É uma questão que vinha da própria Constituinte. A ideia era não tributar as exportações. Mas exportações de manufaturados. E ampliou-se para produtos semielaborados e primários. E isso tem um custo fiscal. A lei Kandir prevê uma espécie de ressarcimento aos Estados. Então, isso é uma despesa pública na veia. Então, criou-se uma encrenca com o nome de Kandir (risos). Todos os governos, desde o Fernando Henrique, tiveram esse problema. E vão continuar tendo. Isso é o resultado de um incentivo à atividade econômica, via exportações. Os Estados querem que o governo federal pague essa conta. E o governo federal diz que vai, mas não vai.

Valor: O senhor é favorável à obrigatoriedade de execução das emendas de bancada, que está prevista na chamada PEC do Orçamento Impositivo?

Serra: Eu sou. Na pressuposição de que haja criatividade. Vou dar um exemplo. Na época em que fui ministro da Saúde eu dizia aos parlamentares: não façam emendas para construir novas unidades hospitalares. Tudo o que for para construir eu não vou aceitar, pois tem obras paradas no Brasil inteiro na área da saúde e concluí-las resultarão em uma despesa de custeio imensa. Para manter um hospital, por ano, custa o mesmo que para construir. Então, eu induzia as emendas e os parlamentares sempre aceitaram isso muito bem. Para o parlamentar, o importante é ele aprovar uma emenda. Não necessariamente aquela, pode ser outra. Se for importante para a região a que ele está ligado, para ele está ótimo. Ele quer é mostrar serviço. Parece-me espantoso que isso não seja feito. Para isso é preciso um requisito: que o governo tenha prioridades.

Valor: O senhor prepara também uma proposta que institui o parlamentarismo no Brasil a partir de 2022. O senhor acha que as atuais dificuldades políticas do governo Bolsonaro mostram que o modelo presidencialista está esgotado?

Serra: É mais uma demonstração. E são só três meses. Mas nada indica que vai ser diferente até o final. Em primeiro lugar, a ideia de instituição do parlamentarismo não é minha. É um movimento de vários senadores e deputados. Qual é a chance do parlamentarismo? É preciso ter um debate sobre isso. Mas não seria um parlamentarismo para interromper o governo do presidente Bolsonaro. Isso não funcionaria. Aliás, a nossa experiência histórica mostra isso. O parlamentarismo não pode ser imposto para resolver uma dificuldade conjuntural. É um modelo diferente. Essa perspectiva dará mais plausibilidade ao debate.

Valor: A ideia é instituir o novo sistema a partir de 2022?

Serra: Sim.

Valor: A proposta será submetida a um plebiscito?

Serra: Vamos discutir. A ideia de deixar para 2022 não é só política. Isso tem que ser bem debatido.

Valor: Na época do plebiscito sobre o regime de governo, no início dos anos 1990, dois grandes líderes políticos nacionais eram contra, Luiz Inácio Lula da Silva e Leonel Brizola, que tinham desejos de serem presidentes…

Serra: Para não falar no Quércia (Orestes Quércia, ex-governador de São Paulo). Mas, e hoje tem quem? Não tem. De toda maneira, aquele plebiscito obedeceu a uma determinação da Constituição, que deu o prazo de cinco anos para definir o regime de governo. O parlamentarismo não representa o fortalecimento político do Congresso. Na verdade, representa maior responsabilidade para o Congresso. Porque o Congresso tem hoje o poder para destituir um presidente. Ele não tem é responsabilidade de fazer o governo funcionar. Essa é a essência do argumento.

Valor: O senhor tem sentido receptividade à proposta?

Serra: Tenho sentido uma certa simpatia sim. Não sou eu apenas que defendo isso. Há vários senadores do PSDB, como Tasso Jereissati (CE), e de outros partidos.

Valor: O PSDB vai integrar a base do governo?

Serra: O PSDB é e continuará a ser oposição. Mas isso não significa que jogamos no quanto pior melhor. Aliás, não sabemos fazer isso. Isso não significa ser partido de governo. Vamos continuar sendo oposição. Firmes.

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Senador vê condições para que novo sistema de governo seja aprovado e implementado no Brasil nas eleições de 2022

Entrevista com José Serra, senador (PSDB-SP)
Adriana Ferraz, O Estado de S.Paulo
20 Agosto 2017

Um dos fundadores do PSDB, partido que se formou em torno da tese do parlamentarismo, o senador José Serra (SP) defende a aprovação do sistema de governo, que voltou à discussão com a votação da reforma política no Congresso, valendo não para o ano que vem, mas para as eleições de 2022 e sendo implementado em 2023. Para o ex-ministro das Relações Exteriores do governo Michel Temer, o presidencialismo no País tem sido um “fracasso histórico”. “No parlamentarismo, a troca de governo é uma solução. No presidencialismo, é uma crise”, afirmou Serra ao Estado.

Crítico do chamado distritão, o senador disse que há negociações para a aprovação agora do modelo que elege os candidatos mais votados contando que, em 2022, vigore o distrital misto, que, para o tucano, aumentaria a legitimidade democrática. “Acho que seria uma mudança crucial.”

Crítico do distritão, Serra diz achar ‘crucial’ transição para o sistema distrital misto Foto:

Na entrevista, Serra não quis falar sobre a propaganda do PSDB, a nova crise interna do partido e a antecipação da disputa eleitoral de 2018. A seguir, os principais trechos:

A Câmara dos Deputados pode votar a reforma política nesta semana, alterando o atual sistema eleitoral para o chamado distritão. Será uma espécie de transição mesmo para o distrital misto que o senhor defende?
O distritão elege os mais votados, o que enfraquece muito os partidos e dá um peso econômico para a eleição muito grande. Tenho um pé atrás com isso. O que está empurrando para esse modelo agora é o financiamento público de campanha, que pega muito mal na opinião pública e que sou contra. Defendo o distrital misto, onde se divide o Estado em distritos e cada um elege um deputado distrital. Aí, o candidato pode fazer campanha até de bicicleta. E como é misto, o eleitor vota no candidato e no partido, assim como na Alemanha. Os partidos lançariam menos candidatos, sem dúvida, e se gastaria menos. E ainda tem a questão da legitimidade democrática, que aumenta. O eleitor passa a se lembrar do nome de seu candidato e pode cobrar mais facilmente. Temos de mudar a forma de se fazer eleição para contribuir para moralização e maior representatividade democrática.

Há garantia de que seria implementado em 2022?
Estamos procurando uma maneira de negociar para daqui a quatro anos, para valer a partir de 2022. A ideia é que se vote agora e que se crave na Constituição que nas eleições seguintes haverá o distrital misto. Não dá tempo de implantar no ano que vem, mas acho que seria uma mudança crucial.

Como o parlamentarismo entra nisso?
Aí é outra questão. O parlamentarismo é o sistema de governo. No Brasil, o presidencialismo tem sido um fracasso histórico. Temos sete presidentes que não terminaram o mandato, desde Getúlio Vargas, que se deu um tiro, até a Dilma (Rousseff). Em todos os casos houve uma grande crise. No parlamentarismo, a troca de governo é uma solução. No presidencialismo, é uma crise.

Mas essa mudança nem sempre colabora para a estabilidade política. A Itália, por exemplo, teve mais de 60 governos diferentes em 70 anos. Isso é bom?
A Itália, sobretudo, até os anos 1980, se desenvolveu muito, consolidou sua democracia ao jeito italiano. É ruim, mas não é uma desgraça. Você tem mudança de governo, em certos períodos de maior de instabilidade, mas não é a legitimidade democrática que é contestada. E mais, no parlamentarismo, você está obrigado a ter um funcionalismo com concurso, preparado, com uma margem de cargos de comissão infinitamente menor.

Também valeria para 2022?
Defendo que se aprove, neste ano ou no começo do próximo, a adoção do parlamentarismo no Brasil a partir de 2023. Até lá, que sejam adotadas as medidas para adoção do sistema. E essa crítica de que no parlamentarismo os deputados teriam muita força é falsa porque eles já têm no presidencialismo ou não têm?

Se os parlamentares já exercem essa força, por que mudar?
No parlamentarismo, o voto deve ser mais responsável. Isso porque se o projeto não passa, o governo corre o risco de cair. Compartilha-se mais a responsabilidade.

O presidente Michel Temer chegou a cogitar nomear um primeiro-ministro ainda durante seu governo, ou seja, até 2018, caso aprovada a mudança, como uma espécie de teste.
Não seria contra a ideia, imagina, mas acho que não dá tempo.

O senhor seria um bom nome?
Não pensei nisso. Mas a minha vocação é para a vida pública, tanto no Legislativo como no Executivo, de maneira que se tiver um novo sistema vou estar aí, como sempre estive no caso do presidencialismo.

Não descartaria então essa função?
Não me venha com essa, senão vão achar que estou pregando em causa própria. Houve até quem brincasse com isso. Como o Serra não se elegeu duas vezes presidente, ele quer o parlamentarismo para ser o primeiro-ministro.

Está errado?
Sim, quero o parlamentarismo pelo País, não por mim.

Essa é uma bandeira antiga do senhor. Por que agora seria o momento de adotá-la?
Tivemos duas quedas de presidente desde a reabertura do processo democrático. Isso mostra a instabilidade do sistema presidencialista.

Temer já teria caído se o Brasil fosse parlamentarista e ele, primeiro-ministro?
Não sei, pode ser que não. Pode ser que o governo dele tivesse sido reafirmado depois de um voto de desconfiança. No parlamentarismo é assim: você apresenta democraticamente um voto de desconfiança do governo e se o Congresso aprova, o governo cai e o presidente indica outro primeiro-ministro capaz de formar maioria.

Há condição de se aprovar tantas mudanças significativas até o início de outubro?
De se aprovar tem, de se implantar, não. Por isso defendo tanto o distrital misto como o parlamentarismo para 2023, já valendo nas eleições de 2022. Daqui até lá tem de ter preparo, senão não vai funcionar. Na política é preciso vencer dificuldades, transpor obstáculos. Estou convencido de que o melhor pode prevalecer. Política para mim não é a arte do possível, é a arte de ampliar os limites do possível.

A população deve ser consultada em um novo plebiscito para a adoção do parlamentarismo?
Se tiver, que se faça, mas com uma boa campanha para explicar o sistema à população. Vai ganhar desta vez.

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O Estado de S. Paulo
13 de julho de 2017

O que o Puma, o Animais e o Piratas têm em comum? Os três constam da lista dos 61 partidos em processo de registro no Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Se o Puma (Partido Universal do Meio Ambiente) e o Animais conseguirem registro definitivo, competirão com o Pdeco (Partido dos Defensores da Ecologia), num ecossistema congestionado, pois dois dos partidos atuais já se dedicam à luta ecológica.

A criação em série de partidos, no Brasil, não visa a preencher novos espaços doutrinários: trata-se de abocanhar recursos do Fundo Partidário, subvencionado pelo Orçamento federal, e, sobretudo, tirar proveito do tempo gratuito de TV.

Temos 35 partidos, 26 com assento na Câmara dos Deputados. Nenhum desses 26 alcança ao menos 15% das cadeiras existentes, o que impede a formação de maiorias consistentes. 

O Índice de Hirschman-Herfindahl (IHH), utilizado em Economia, pode ser um bom  um indicador da fragmentação partidária. O IHH igual a 1 indica que um partido detém todas as cadeiras. No polo oposto, se os 513 deputados tivessem cada um seu partido, o resultado seria muito próximo de zero, indicando “perfeita dispersão”. Um IHH de 0,5 indicaria que dois partidos dividem igualmente as cadeiras.

Na situação atual de distribuição de deputados federais por partidos, o IHH brasileiro é de 0,08, uma quase completa pulverização. O inverso desse índice seria indicador do número de “partidos efetivos” – são hoje aproximadamente 12 no Brasil. No Reino Unido são apenas 2,5. Na Espanha, apesar da heterogeneidade regional, há apenas quatro partidos efetivos.

Precisamos, mais do que nunca, combater a crescente diversidade partidária, que traz grandes prejuízos ao nosso desenvolvimento político. Primeiro, estabelecendo “cláusulas de barreira” nas eleições para os Legislativos, que excluem os partidos que não obtiverem um porcentual mínimo de votos da representação nas Câmaras e Assembleias.

Também devemos proibir coligações partidárias nessas eleições. Elas são o fator principal da fragmentação, talvez até mais do que a inexistência de cláusulas de barreira. A coligação de partidos eleva o cacife de cada um deles para obter e ultrapassar o quociente eleitoral, que é definido em cada Estado pela razão entre o número de eleitores que votam e o total de vagas para deputados. Em São Paulo, onde o quociente eleitoral para deputados federais é próximo de 300 mil, um partido cujos candidatos a deputado federal obtivessem, somados, 250 mil votos não elegeria nenhum parlamentar. Mas a coligação desse partido com outros que acrescentassem apenas 50 mil votos à lista de federais garantiria a eleição de pelo menos um representante em Brasília.

Ademais, a proliferação de partidos também se deve aos benefícios potenciais do registro partidário, por exemplo, os chamados direitos de antena e as cotas do Fundo Partidário. Em 2017 a dotação orçamentária destinada a esse fundo ultrapassou R$ 600 milhões.

Quanto ao tempo de propaganda partidária “gratuita”, a Receita Federal estima que, neste ano, a União abrirá mão de R$ 319 milhões em impostos, a título de compensação às emissoras de rádio e televisão. Em 2017 cada eleitor desembolsará mais de R$ 6 somente para a manutenção dos partidos políticos registrados no TSE. Vale lembrar que em anos de eleições a despesa é ainda muitissimo maior, diante do maior tempo dedicado à propaganda eleitoral.

Temos uma boa chance de promover essas duas mudanças – cláusula de barreira e interdição de coligações – ainda neste ano. O Senado já aprovou proposta de emenda à Constituição dos senadores Ricardo Ferraço e Aécio Neves que contempla ambas as medidas, a serem implantadas de forma gradual. O projeto está na Câmara para ser analisado e votado.

Outro fator da fragmentação do sistema partidário, até de maior peso, é o sistema político e eleitoral: presidencialismo e voto proporcional para a escolha de deputados.

Vale sublinhar que hoje os Estados funcionam como imensos distritos. No caso de São Paulo, mais de mil candidatos disputam o voto de 33 milhões de eleitores; no caso do Pará, os candidatos buscam eleitores numa área equivalente a duas Franças. Os custos são explosivos, o compromisso com o eleitor é tênue ou inexistente, as corporações e os grupos de interesse se sobrepõem a propostas programáticas.

Já no sistema distrital misto o eleitor registra seu voto em duas cédulas: uma para a eleição no distrito, outra para um partido: metade das cadeiras é obtida nos distritos pela maioria, metade segundo a preferência partidária. Isso garante a diversidade da expressão política, cria maiores laços e compromissos entre o eleitorado e os eleitos e facilita a governabilidade, ao incentivar a formação de maiorias programáticas, enquanto, hoje, as maiorias parlamentares são incapazes de implementar programas majoritários, embora mantenham elevado poder de veto.

Por fim, o sistema distrital misto permite diminuir em pelo menos cinco vezes os custos de campanhas parlamentares, os quais, no atual sistema proporcional, têm consequências devastadoras sobre a qualidade da vida pública brasileira.

A instituição do voto distrital misto não requer emendas à Constituição, basta um projeto de lei. E já existe um pré-acordo entre os dirigentes do Congresso para aprovar o projeto até o começo de outubro deste ano, entrando em vigência na eleição de 2022.

O novo sistema eleitoral serviria também à mudança do sistema de governo, do presidencialismo para o parlamentarismo, o que obriga a uma relação mais cooperativa com o Executivo. No parlamentarismo, a maioria governamental é forçada a comportar-se de forma mais responsável do ponto de vista legislativo, a fim de evitar impasses ou baixa popularidade do Executivo, pois podem provocar novas eleições gerais.

Por último, quando necessário, as mudanças de governo no parlamentarismo representam solução para as crises. No presidencialismo, provocam ou ampliam consideravelmente o tamanho das crises.

José Serra (Senador PSDB/SP)

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O Estado de S.Paulo

8 junho 2017

O império está doente e, o que é pior, procura habituar-se às suas doenças.

(Italo Calvino, em As Cidades Invisíveis)

Pesquisa recente do Instituto Inteligência, citada por Juliano Basile no Valor Econômico, mostrou que mais de um terço dos brasileiros consideram a reforma política a mais urgente de todas as reformas ora em discussão no País. Entre lideranças sociais e econômicas a proporção dos que dão prioridade à reforma política é provavelmente maior ainda.

A satisfação dos brasileiros com a política e os políticos, que nunca foi alta, desceu a níveis abissais com as revelações da Operação Lava Jato e outras investigações em curso. A preocupação com a reforma política está associada ao desejo de, no fim das contas, reformar os políticos. A política se faz conforme regras legais e consensuais. Se as regras do jogo não mudarem, nem os políticos atuais mudarão seu comportamento nem a política atrairá novas lideranças com novos costumes.

Infelizmente, o debate da reforma política não tem ido muito além do reconhecimento genérico da sua necessidade. Depois de anos de discussão, apenas duas propostas específicas parecem razoavelmente maduras, ambas com a finalidade de combater a proliferação de legendas pouco representativas: a de uma “cláusula de barreira”, ou seja, um mínimo de votos para que um partido possa ter representação parlamentar; e a da proibição de coligações nas eleições de deputados e vereadores. São propostas oportunas e corretas, mas, isoladamente, não tocam na raiz dos defeitos do sistema político e eleitoral vigente, a saber: o presidencialismo e o voto proporcional para deputados.

O sistema proporcional, que adotamos desde a Constituição de 1932, é o menos transparente, mais absurdamente caro e mais disruptivo da representatividade democrática. Como são eleitos os deputados federais nesse sistema? A eleição se dá por Estado da Federação. Cada partido (ou coligação) apresenta uma lista de candidatos. Cada eleitor escolhe o seu preferido (ou vota simplesmente na legenda). A soma dos votos nos candidatos e na legenda determina o número de vagas conquistadas pelo partido (ou coligação). A votação individual dos candidatos define quais ocuparão essas vagas.

Complicado? Um tanto ou quanto. Mas, sobretudo, desastroso. Exemplifiquemos com o caso do Estado de São Paulo. Cada candidato disputa o voto num universo de 33 milhões de eleitores em 645 municípios. Isso eleva brutalmente os custos de campanha.

Esse é, sem a menor dúvida, o fator que faz explodir a demanda por financiamento eleitoral, com consequências hoje bem conhecidas. Mais ainda, os eleitores, diante de listas com mais de 1.500 candidatos a deputado federal, dificilmente se lembrarão em quem votaram e muito menos acompanharão seu desempenho. Compromete-se assim, e gravemente, a legitimidade do processo democrático.

Há exceções, mas o poder econômico e a força das máquinas governamentais passaram a ser, em razão do voto proporcional, o fator decisivo. E as campanhas majoritárias – para prefeito, governador, senador e presidente – também encarecem exponencialmente, pois acabam tendo de cobrir boa parte dos custos das campanhas legislativas.

Qual a fórmula da mudança?

A melhor, por combinar eficiência, representatividade e alguma viabilidade política, seria a instituição de um sistema eleitoral misto semelhante ao que prevalece na Alemanha e a Itália está prestes a adotar. Os Estados seriam divididos em distritos com algumas centenas de milhares de eleitores. Cada partido poderia apresentar uma lista preordenada de candidatos por Estado e um candidato por distrito. O eleitor daria dois votos, um na lista do partido de sua preferência e outro num candidato do distrito. No cômputo final, o número de eleitos de cada partido seria proporcional aos votos que recebeu, respeitados os vencedores nos distritos. Pode-se estimar que, com esse sistema, os custos médios de campanha para deputado federal no Brasil cairiam em 80%!

Tenho fama de ser um tanto voluntarista e não vou desmerecê-la: se conseguirmos intensificar o debate e ampliar o apoio político do governo federal e dos estaduais (ou ao menos conseguir que não se oponham) à proposta do voto distrital misto, poderemos materializar a mudança já para as eleições do ano que vem. Evidentemente, com empenho e criatividade estenderíamos o novo sistema também à esfera dos deputados estaduais.

A implantação do voto distrital misto seria uma precondição para que déssemos outro salto, tão ousado quanto: a implantação do sistema parlamentarista de governo. Se aprovado, caberá ao próximo governo a tarefa de preparar as condições de reforma administrativa e legal para que o novo sistema opere, em sua plenitude, a partir de 2023.

O presidencialismo brasileiro virou uma espécie de moto-contínuo das crises políticas. Basta lembrar que no pós-guerra, excluindo os anos de ditadura, seis presidentes democraticamente eleitos não terminaram seu mandato, em processos sempre traumáticos. Já no parlamentarismo, mudança de governo, com a eventual troca do primeiro-ministro e sua equipe, tende a ser fator de estabilidade, de solução de crises. De mais a mais, como o governo parlamentarista deve necessariamente ter o apoio da maioria do Congresso, os votos dos parlamentares que compõem essa maioria tendem a ser mais responsáveis – por exemplo, em matérias fiscais –, pois do contrário podem derrubar o Ministério, dando lugar a outro governo, com composição e sustentação diferentes.

No meio político há um certo ceticismo em relação a uma reforma política de grande envergadura. Alguns dos céticos – não todos, por sorte – enfatizam a ideia de que os efeitos seriam apenas de longuíssimo prazo. Não creio, mas, se assim fosse, por que não pensar no futuro? A menos que tenham afinidade com uma das piadas do grande humorista do cinema, o impagável Groucho Marx: “Por que vou me preocupar com o futuro se ele não fez nada por mim?”

José Serra, Senador (PSDB-SP)

O post Artigo no Estadão: “Crise Nova e Velhas Doenças” apareceu primeiro em José Serra.

Tenho sido um defensor ardoroso da mudança do sistema de governo no Brasil, do presidencialismo para o parlamentarismo. Creio que a atual crise evidencia mais do que nunca a necessidade dessa mudança. Minha proposta, semelhante à de outros parlamentares, é que o novo sistema seja implantado a partir das eleições de 2018. Até lá, haveria uma fase de transição, na qual seriam promovidas mudanças no sistema eleitoral, no sentido de diminuir a distância entre representantes e representados, e na administração pública, no sentido de sua maior profissionalização.

A ideia de iniciar agora o processo de mudança do sistema político tem sofrido cinco objeções. A primeira considera que implantar o parlamentarismo durante o mandato da presidente Dilma Roussef equivaleria a um golpe, semelhante ao que aconteceu em 1961. Para vencer a resistência dos chefes militares a que o vice-presidente João Goulart assumisse o cargo após a renúncia de Jânio Quadros, o Congresso votou uma emenda parlamentarista. Graças a ela, Jango tornou-se presidente, mas com poderes reduzidos, entregando a chefia do governo a um primeiro-ministro aprovado pela Câmara. Note-se que apesar disso ele teve força suficiente para derrubar o novo sistema através de um plebiscito, em janeiro de 1963.

Voltando ao presente e à primeira objeção, é preciso esclarecer que não há nem houve proposta de emenda constitucional que carregasse a tese do parlamentarismo já. Muito menos com Dilma tornando-se o Jango do século XXI. Se alguma ideia esteve por trás da circulação daquela tese nos bastidores da política, não foi de retirar poderes da atual presidente, mas de evitar seu impeachment – o qual parece cada vez menos evitável.

A segunda objeção sustenta que o parlamentarismo, mesmo se adotado a partir de 2019, representaria um golpe. Isso porque o povo não mais escolheria o chefe do governo. Pior, o Congresso, que não é bem visto pela população, ganharia um poder imenso. Lembrando que em todos os países desenvolvidos, exceto os Estados Unidos, prevalece o sistema parlamentarista, tal objeção é derrotista e atrasada: implica que seremos sempre prisioneiros do subdesenvolvimento, destituídos de uma condição necessária para progresso econômico-social a longo prazo. Premissa amarga e absurda.

Vale sublinhar: no modelo em discussão (ainda incipiente) no Congresso, o povo continuaria a eleger por voto direto o presidente da República, que teria mandato fixo e seria o chefe de Estado, com importantes poderes de representar a Nação, defender sua soberania e seus valores democráticos, além de servir de mediador nos conflitos entre os poderes Legislativo e Executivo. A ele caberia também a chefia das Forças Armadas, a indicação de embaixadores e dos membros dos tribunais superiores.

Ao primeiro ministro, indicado pelo presidente da República, caberia a tarefa de governar, sem mandato fixo, nomeando e chefiando o gabinete de ministros que, necessariamente, deve dispor de maioria parlamentar que apoie o seu programa de governo. Quando o governo vai mal e/ou perde o apoio dessa maioria, pode ser trocado. Assume um novo primeiro ministro, que deverá dispor do apoio de uma nova maioria. Como já escrevi nesta coluna, citando a primeira ministra alemã Angela Merkel: no presidencialismo a demissão do chefe de governo significa crise, no parlamentarismo, solução.

A alegação de que o parlamentarismo não serve porque o Congresso passaria a ter muito poder também não se sustenta. Ele já tem muito poder hoje. Pode destituir um presidente, derrubar vetos presidenciais, aprovar ou reprovar emendas constitucionais, leis complementares e ordinárias. Os projetos de lei do governo chegam ao Congresso via Câmara, que delibera a respeito e os envia ao Senado. Se este fizer modificações o projeto retorna à Câmara, que dá a palavra final do Legislativo. Por isso ter maioria na Câmara é essencial para que o presidente consiga governar. Muitos parlamentares barganham individualmente com o Executivo a formação de maioria em cada votação. Esse tipo de barganha degrada o Executivo e o Legislativo. Mas, se o presidente perde maioria na Câmara, o resultado é impasse, turbulência, risco de crise institucional.

Já no parlamentarismo, os destinos do Executivo e da maioria da Câmara são indissociáveis. Se a Câmara votar contra projetos importantes do governo, pode derrubar o primeiro-ministro e seu gabinete. No entanto, se a Câmara não conseguir formar uma nova maioria que dê sustentação a um novo governo, o presidente da República pode dissolvê-la, convocando eleições antes do tempo. Esse ritual todo torna o voto dos deputados mais responsável e tende a manter a maioria da Câmara afinada com o Executivo, deixando o governo funcionar.

A terceira objeção vem de pessoas que se declaram parlamentaristas, mas reclamam da inexistência de “condições prévias”, a saber, as reformas eleitoral e partidária. Ora, tais condições são igualmente fundamentais no atual sistema presidencialista. Por acaso não estamos vendo – e sofrendo – os estragos causados pela inconsistência dos partidos e as falhas do sistema eleitoral? Ao contrário de ser inviabilizada pela falta de reformas, a adoção do parlamentarismo pode ser o empurrão que falta para destravá-las.

Há também o argumento – não propriamente objeção – de que nada pode ser feito em matéria de parlamentarismo sem uma consulta à população, via plebiscito ou, principalmente, referendum. Esse é um tema que, sem dúvida, merece consideração, e a cujo respeito deve se manifestar, além do Congresso, o Supremo Tribunal Federal.

Por fim, uma quinta objeção ao parlamentarismo envolve um belo non sequitur, ou um primor de falácia lógica: não poderíamos discutir mudanças institucionais tão importantes num momento de crise aguda. Mas por que cargas d’água pensaríamos nessas mudanças se as instituições estivessem funcionando a contento, a economia crescendo e a sociedade confiante nas suas perspectivas de trabalho e bem-estar? Na vida das nações bem sucedidas, em geral se deu o oposto: as crises criaram a oportunidade de mudanças que abriram caminho para o desenvolvimento. É o que desejo para o Brasil neste momento.

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