A economia brasileira: Próximos anos

Palestra na Reunião Anual do BID, Fortaleza – CE, 12 de março de 2002

1. A Estabilidade é Condição Necessária para o Crescimento

O desenvolvimento de um país é um processo lento e gradual, resultado de um contínuo aprendizado. Soluções rápidas e fáceis são invariavelmente ineficazes. O retorno à democracia foi uma conquista fundamental da sociedade brasileira nos anos oitenta. Mas a democracia por si só não basta: é preciso democracia com crescimento econômico e justiça social.

O Brasil iniciou os anos noventa vivendo sob um ambiente econômico e social adverso. A superinflação galopante, culminando em uma hiperinflação em 1989/90, asfixiava as perspectivas de crescimento econômico sustentado e acentuava a regressividade da distribuição da renda, ao corroer os rendimentos dos assalariados.

A principal conquista do Brasil nas últimas três administrações foi a superação desse quadro mediante árduo processo iniciado em 1993/94 com o Plano de Ação Imediata e que resultou na estabilização dos preços a partir de 1994.

Esta foi uma conquista fundamental pois a quebra do equilíbrio macroeconômico pode até produzir surtos de crescimento, mas sem um mínimo de consistência e longevidade. Em outras palavras, não devemos nunca estimular o crescimento mediante a formação de “bolhas”: após a euforia temporária vem a ressaca dos desequilíbrios acumulados, provocando uma volatilidade extremamente danosa ao investimento produtivo e ao emprego. O equilíbrio macroeconômico constitui condição necessária para o desenvolvimento a médio e longo prazo.

Em 1987, fui eleito deputado federal constituinte. Logo no início do mandato ocupei a tribuna da Câmara para analisar algumas questões a respeito do déficit público, sendo, por isso considerado excêntrico pela grande maioria dos meus colegas. Lembro-me de que esse discurso não encontrou nenhuma receptividade.

Mas os tempos mudaram. Em 2000, o Congresso aprovou, com quorum qualificado, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Trata-se de peça legal com poucos paralelos em outros países. E até mais importante do que a lei em si foi a mudança de mentalidade que a viabilizou, pois ela foi aprovada com amplo apoio da opinião pública e por esmagadora maioria no Congresso.

É alentador, portanto, verificar que os resultados obtidos no combate antiinflacionário não se restringem à obtenção de taxas de um dígito nos principais índices de preços. Mais importante ainda foi aconsolidação no país de uma nova consciência em torno da necessidade do equilíbrio macroeconômico.

Tal mudança de mentalidade permitiu empreender ações de grande alcance no campo da responsabilidade fiscal, dentre as quais menciono:

• o Programa de Estabilidade Fiscal, em vigor desde o fim de 1998, que permitiu passar de uma situação de déficit para um quadro de superávit primário da ordem de 3,5% nos últimos anos;

• as reformas constitucionais, administrativa e previdenciária que, apesar de reduzidas pelo Congresso, vão produzir economias fiscais importantes a longo prazo;

• os acordos de reestruturação da dívida dos Estados e Municípios, que criaram, pela primeira vez, uma âncora contra endividamentos irresponsáveis nessas esferas de governo.

• o programa, em andamento, de reconhecimento de passivos fiscais contingentes (esqueletos), dando maior transparência ao estoque da dívida pública brasileira;

• o programa de privatização, que promoveu ampla reestruturação patrimonial do Estado brasileiro, criando a oportunidade de ganhos de eficiência no setor produtivo; e

• a transparência na divulgação de estatísticas fiscais, garantindo aos investidores e à sociedade maior certeza quanto à real situação econômica e financeira do setor público brasileiro.

É preciso dar continuidade e aprofundar os avanços já realizados, mantendo, em particular, as três linhas gerais da política econômica que vem sendo adotada desde 1999: o regime de flutuação cambial, o compromisso com as metas de inflação e sobretudo com a austeridade fiscal.

Com relação ao regime de flutuação cambial, ressalto que sua introdução, após um período de sobrevalorização cambial, da qual sempre fui crítico, foi menos custosa comparativamente a experiências contemporâneas e à própria história econômica brasileira. Tome-se o caso, por exemplo, da inflação mexicana que, após a desvalorização de 1994, saltou de 7,1% ao ano, para 52%.

Lembre-se, no caso brasileiro, da maxidesvalorização de 1979 (30%), que levou a inflação a aumentar de 68% para 113% em um ano, e da maxi de 1983(também 30%) que, mesmo no contexto de uma recessão, produziu efeito semelhante, pois a inflação naquele ano passou de 104% para 213%.

Tais eventos contrastam com a transição para o atual regime cambial, quando foi evitado o descontrole inflacionário. De fato, o câmbio variou 95% desde dezembro de 1998 enquanto a inflação registrou 46% e 25%. Entre dezembro de 1998 e os dias atuais, a desvalorização foi da ordem de 100 por cento e a inflação acumulada não ultrapassou 25 por cento.

Sou plenamente favorável ao regime de flutuação cambial, que naturalmente vai se tornar mais adequado à medida em que se consiga menor grau de indexação da dívida pública mobiliária à taxa de câmbio.

O segundo pilar da política econômica é a convergência da alta de preços domésticos com a inflação internacional até em meados da década. Há quem argumente que o Brasil deve dar-se por satisfeito com uma inflação da ordem de 5% a 6% ao ano, mas prefiro o outro caminho, por três motivos.

Primeiro, porque em caso de qualquer desvio de rota, haveria o sério risco de chegar aos dois dígitos e a ameaça de a inflação assumir uma trajetória ascendente, comprometendo os ganhos obtidos até agora.

Segundo, porque mesmo economias emergentes bem sucedidas, como o Chile e a Coréia, convivem perfeitamente com baixas taxas de inflação.

Terceiro, discordo da tese de que nós seríamos geneticamente incapazes de ter uma inflação próxima à dos Estados Unidos ou da Europa. Uma taxa equivalente à inflação internacional (atualmente em torno de 2,5%) , a partir da continuidade com o compromisso da austeridade fiscal e monetária, tornar-se-á factível para ser perseguida em meados da década.

A terceira perna do tripé é a austeridade fiscal. Devo lembrar que o próximo governo assumirá recebendo, como herança, um compromisso formal prévio com metas fiscais que abrangerão o período 2003/2005, ou seja, 75% da próxima administração. Esta é uma exigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) em função de um dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Atualmente, já temos metas para 2003 e 2004, e a LDO a ser aprovada em junho conterá a meta para 2005. Devemos manter o rumo definido por estas metas, até mesmo porque elas são necessárias face à dimensão da nossa dívida pública.

Isso significa manter a meta de um superávit primário consolidado de 3,5% do PIB para a primeira metade do próximo governo, embora uma trajetória de declínio gradual da taxa de juros real ao longo do tempo possa permitir reduções desse superávit em meados da década, na fase final do governo.

Nesse contexto, o prêmio de risco do país terá todas as condições para ceder e estaremos prontos para obter o grau de investimento na avaliação das agências de classificação de risco. Este foi o caminho seguido pelo México, que, depois de ter feito o ajuste externo em 1995 e implantado um conjunto de reformas, obteve taxa de juros bastante inferiores às que pagava em meados da década passada. O Brasil, que começou tais ajustes alguns anos depois, tem condições de trilhar uma trajetória similar.

No período 2003/2006, a meta viável e realista é crescer em torno de 4,5%, criando as condições para uma expansão ainda maior em fases posteriores. Parte do desafio para 2003/2006 consiste em atingir este crescimento com estabilidade; reduzir o déficit em conta corrente para menos de 2,5% do PIB até o final do governo e diminuir de forma gradual a relação dívida pública/PIB.

Tenho consciência de que, fazendo as coisas certas, o crescimento poderá ultrapassar a taxa de 5%. Naturalmente, para que isso seja possível é necessário agir com determinação e competência para remover os principais obstáculos à expansão.

2. Remoção dos Obstáculos

A retomada da vocação brasileira ao crescimento requer um amplo plano de ação, cujos detalhes transcenderiam os objetivos desta exposição. Menciono apenas quatro pontos, por certo interrelacionados.

Tenhamos presente, em primeiro lugar, que o déficit em conta corrente, nas dimensões atuais, é o principal fator de constrangimento ao crescimento econômico. De fato, esse déficit atingiu níveis superiores a 4% do Produto Interno Bruto. Uma aceleração do crescimento esbarra na dificuldade de financiar um déficit externo elevado, especialmente em uma conjuntura internacional marcada pela volatilidade.

A reversão desse processo depende, além da flutuação cambial, de ganhos sistemáticos de produtividade que, por sua vez, ajudam a viabilizar a expansão das exportações e a substituição competitiva das importações. Todo o esforço público, toda a política econômica devem estar voltados para uma política moderna e ativa de comércio exterior. Nessa área praticaremos um grande ativismo governamental.

Cumpre promover ações de política industrial de corte horizontal e setorial que privilegiem ganhos de produtividade e permitam construir vantagens comparativas em sentido dinâmico. Além disso, é essencial investir na modernização das instituições de política industrial de forma a minimizar as “falhas de governo” e assegurar máxima transparência, boa governança e eficiência na alocação dos recursos públicos.

Assim como a estabilização requereu uma mudança cultural, a conquista dos mercados externos também exigirá uma nova mentalidade, uma mobilização nacional nas três esferas de governo e no setor privado, a ponto de tornar-se uma verdadeira obsessão. Pois apenas com um ritmo acelerado de expansão das vendas externas será possível materializar e sustentar um novo ciclo de crescimento econômico, duradouro, que beneficie todas as regiões do país e, sobretudo, a parcela menos privilegiada da população brasileira.

Nesse contexto, será indispensável também uma postura pró-ativa do país junto à comunidade econômica internacional, especialmente nos principais fóruns multilaterais como a Organização Mundial do Comércio (OMC). No ano passado o governo brasileiro mostrou sua grande capacidade de articulação internacional na 4ª Reunião Ministerial da OMC.

Não é possível silenciar diante dos freqüentes abusos protecionistas que inibem a expansão das exportações de países em desenvolvimento, desviam e distorcem os fluxos de comércio e investimento e, o mais grave, aumentam ainda mais as disparidades de renda per capita entre os países do planeta. Não podemos perder de vista que, no mundo de hoje, os principais focos de protecionismo comercial situam-se nos Estados Unidos e na União Européia, que têm praticado o contrário do que predicam em matéria de livre comércio.

Em segundo lugar, a reforma tributária constitui mudança fundamental para tornar a economia brasileira mais competitiva e dessa forma diminuir sua vulnerabilidade externa. A alteração do atual sistema de tributos deverá atacar os seguintes problemas:

– a multiplicidade de incidências e diversidade das normas aplicadas à tributação da produção e circulação de mercadorias e serviços que tornam o atual sistema ineficiente e oneroso para os setores público e privado;

– a cumulatividade de tributos, como o efeito em cascata do PIS/Cofins, que onera a produção doméstica relativamente ao competidor estrangeiro;

– a elevada informalização do mercado de trabalho e consequente desproteção dos trabalhadores e perda de arrecadação para o sistema previdenciário.

– a complexidade e as distorções do sistema atual que geram fortes incentivos à informalidade e à evasão fiscal.

– as disparidades entre os regimes tributários das várias unidades da federação que geram fortes distorções alocativas e diminuem a competitividade de vários produtos.

Em terceiro lugar, é necessário assegurar os investimentos em infra-estrutura, indispensáveis para o aumento da competitividade sistêmica e suportar uma nova fase de crescimento. Para se ater a um exemplo óbvio e urgente, basta mencionar o gargalo energético.

No curto prazo, a crise de oferta de 2001 foi enfrentada com êxito. De fato, o racionamento foi bem sucedido e as chuvas voltaram, de modo que a oferta de energia deverá crescer no próximo biênio: entre 2001 e 2003, os esforços de investimento irão aumenta-la em 24.104 MW , algo equivalente a 1,7 vezes a capacidade de geração da usina hidrelétrica de Itaipu , ou, ainda, a R$ 41,4 bilhões de reais.

No entanto, o maior desafio reside na formulação de um modelo energético de médio prazo que crie condições para a atuação pública e privada no setor, de modo que se garantam os investimentos necessários à expansão da oferta de energia elétrica de acordo com as necessidades do país.

Dadas as características desse mercado, como a importância da hidroeletricidade, a presença de monopólios naturais na transmissão e distribuição e essencialidade do bem – alcançar esse arcabouço institucional é extremamente difícil. Porém, esforços nessa direção já estão sendo feitos.

Outro setor que merece grande atenção do governo é o de transportes. O potencial de difusão de ganhos de competitividade e de crescimento econômico a partir de uma reforma nesse setor são enormes, e há ainda muitos gargalos que precisam ser sanados. O setor de saneamento também apresenta gargalos importantes que ensejam solução urgente.

Em quarto lugar, a inversão produtiva – a partir da formulação de estratégias setoriais de adaptação ao modelo de produção globalizada – só será viabilizada com uma significativa melhora nas condições de financiamento. De um lado, a melhoria do setor externo e do ambiente macroeconômico, conforme indicado antes, permitirá uma redução gradual dos juros de forma a atingir taxas reais em torno de 6% ao ano em meados da década.

De outro lado, será necessário promover um conjunto de mudanças institucionais, entre as quais a reforma do mercado de capitais, de sorte a propiciar condições adequadas de financiamento de longo prazo ao investimento produtivo.

3. Crescimento com Justiça Social

A economia brasileira demonstrou notável vocação de crescimento na maior parte do século XX. Em cada uma das décadas de cinqüenta, sessenta e setenta o Brasil praticamente duplicou de tamanho. Nos anos setenta, o crescimento da economia foi superior a 130%.

Analisando retrospectivamente, o Brasil experimentou, entre 1950 e 1980, uma expansão acelerada da economia e do emprego. Tal crescimento, entretanto, não foi acompanhado de políticas públicas abrangentes e eficientes destinadas a reduzir a pobreza e melhorar a distribuição de renda. Nos anos oitenta não tivemos nem uma coisa nem outra: nem crescimento econômico, nem políticas de redução da desigualdade.

A partir do Plano Real, foram implantadas políticas sociais adequadas, com boas iniciativas do poder público nos campos da educação, da saúde, da reforma agrária, redução da pobreza, entre outros. Enquanto avançava em direção a uma vitória definitiva contra o fantasma da hiperinflação, o governo comandou ações destinadas a transformar não apenas a estrutura produtiva, mas também a estrutura social do país em um período relativamente curto.

Isso se deu, porém, em um contexto de crescimento ainda aquém do desejável, que se refletiu na lenta expansão do emprego. Temos agora a oportunidade rara de combinar crescimento e promoção de políticas públicas de ataque à pobreza e à desigualdade.

Estou convencido de que, com determinação, com pulso, com persistência e tendo um rumo claro, poderemos colher os frutos do esforço feito nos últimos anos. Como resultado da seqüência de transformações econômicas e sociais desse período o país está diante de uma oportunidade histórica para abrir um círculo virtuoso de crescimento econômico e de justiça social.

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