PLS 110-2015 – Jose Serra – Nota Fiscal Brasileira

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De acordo com o projeto, o contribuinte que pede a nota fiscal receberá, além de devolução de créditos estadual, um adicional de 50% deste valor, a ser pago pela União por meio da Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda, com abatimento no valor a ser pago ao leão ou, nos casos de restituição, acréscimo no valor a receber.

“O projeto visa aumentar o potencial de arrecadação de tributos federais e combater a sonegação”, afirma José Serra, que lembra a experiência bem sucedida do programa “Nota Fiscal Paulista”, criada por ele, em 2007, no governo de São Paulo. O Distrito Federal e o Pará também têm programas similares.

A tese do senador se explica porque, quando um contribuinte exige do estabelecimento a nota fiscal, essa ação combate a sonegação daquela transação específica, recolhendo um imposto que em tese poderia não ser recolhido. No caso dos estados, a exigência da nota fiscal aumenta o potencial de arrecadação do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS. Para a União, a lógica é a mesma: a solicitação do documento fiscal fará com que o estabelecimento não possa deixar de recolher PIS/Pasep e Cofins.

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Folha de S.Paulo
13 de dezembro de 1988

Causou alvoroço, embora tardio, o anúncio de que o Confaz – organismo que reúne os secretários da Fazenda estaduais – estava e está prestes a fixar possibilidade de tributar as exportações de um amplo conjunto de produtos semimanufaturados, hoje isentos de impostos à circulação de mercadorias. A intenção dos secretários seria estabelecer esse princípio e aplicar, caso a caso, uma determinada alíquota (taxa) do ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços).

Essa idéia, a meu ver, é equivocada, porque é inconstitucional e porque prejudicaria seriamente o volume de exportações do Brasil, o nível de produção e de emprego.

É preciso esclarecer que a iniciativa dos secretários, ao contrário de que sugeriram alguns empresários (não todos, por sorte) mais afobados, não se deve as características do ICMS, que é um imposto novo mas parecido com o atual ICM. De fato, equivale a um ICM “engordado” pelos impostos únicos (minerais, eletricidade e combustíveis) mais os impostos sobre comunicações e transportes (daí a introdução do termo “serviços”). Além disso, a aliquota interna, superior do ICMS é mais ou menos livre para cada Estado, ao contrário da alíquota do ICM, que é fixa.

Por que a posição dos secretários é inconstitucional? A nova Constituição, nas suas disposições transitórias (parágrafo 8º do art. 34) diz que se em 60 dias não foi editada a lei complementar necessária à instituição do ICMS, o Confaz fixará norma para regular provisoriamente à matéria. Isso foi necessário, e eu fui um dos responsáveis pelo parágrafo indicado, para que o novo sistema pudesse entrar logo em vigor. Mas a lei complementar em questão é a mencionada no inciso 12 do artigo 155 das Disposições Permanentes e não a que é citada na letra (a) do inciso 10 do mesmo artigo, que trata das operações de exportação. Não há espaço aqui para demonstrar aqui essa tese, mas os interessados poderão confirmá-la com facilidade mediante uma breve análise dos dispositivos citados.

Abstraindo esse argumento, ou seja, mesmo que a posição dos secretários não fosse inconstitucional, seria inconveniente a tributação dos semimanufaturados de exportação pelo ICMS. Os Estados precisam de mais receita? É óbvio que sim, mas “não vale tudo” para atingir esse objetivo, especialmente quando a medida representaria, ao fim e ao cabo, um tiro no próprio pé dos Estados, face ao prejuízo à produção e ao emprego, sem falar do balanço de pagamentos.

Alguns argumentam que seria bom tributar a fim de, em certas circunstâncias, reter um determinado produto para o mercado interno. Esquecem, no entanto, que para isso existe o imposto às exportações, bastante flexível, que cumpre exatamente a função conjuntural pretendida.

Outros, por certo, vislumbram no Confaz uma oportunidade para coibir um suposto “modelo exportador”, que desgraçaria nossa economia. Nada mais errôneo. O coeficiente de exportações do Brasil (exportações como proporção do PIB) é baixíssimo: 9% em l987/88. De fato, nossa economia exporta pouco e é das mais fechadas do mundo. O problema é que também importa pouco (5% do PIB) e, por isso, estamos gerando superávit comerciais idesejavelmente gigantescos (17 bilhões de dólares em l988). A solução não é exportar menos mas importar algo mais, de forma ordenada e criteriosa. Esse é o caminho melhor, mais eficiente e seguro, para favorecer o desenvolvimento e tornar nossa economia menos vulnerável e dependente, exatamente o contrário do que pensam os crentes no modelo exportador.

José Serra

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Folha de S.Paulo
6 de outubro de 1988

O lugar geométrico das carências e das desigualdades no Brasil, nas últimas décadas, tem se deslocado a toda velocidade do campo para as cidades maiores, de forma mais rápida que o próprio processo de urbanização. De fato, e para decepção de muitos, a industrialização em nosso país, apesar do seu extraordinário dinamismo, não foi capaz de promover a integração e o grau elevado de igualdade social sonhados por intelectuais e homens públicos que a defenderam como supremo objetivo nacional desde os anos 30 e 40.

Deixando de lado os fatores históricos (culturais, sociológicos e econômicos) que explicam essa frustração e sem aprofundar na análise dos indicadores conhecidos a respeito da extrema concentração demográfico, do sub-emeprego, da regressividade na distribuição da renda, da precariedade dos serviços públicos, do desconforto, da insegurança, preocupar-nos-emos com os obstáculos mais imediatos à melhora da qualidade de vida nos grandes centros.

Comecemos com o mais citado: a falta de recursos. Esta pode parecer uma desculpa tão óbvia quanto válida para todo tipo de governo no Brasil, em município ou Estado de qualquer tamanho, para não mencionar o governo federal. Ocorre, porém, que no caso dos municípios grandes prevalece a máxima orwelliana meio às avessas: todos são iguais só que alguns menos iguais do que os outros.

Três exemplos claros, para encurtar o raciocínio:
(i) No rateio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que abocanha 17% do Imposto de Renda e do Imposto aos Produtos Industrializados, (passará a 22,5% na nova constituição) o fator população torna-se constante a partir de 156 mil habitantes! Mas ainda, 10% desse fundo vai para as capitais, sendo que nelas vive 25% da população brasileira;
(ii) O Imposto sobre Serviços, importante fonte de receita própria para as grandes cidades (menor o tamanho, maior o peso das prestações de serviços), baseia-se numa lista formulada há quase vinte anos, estando portanto, totalmente desatualizada;
(iii) Do total do Imposto de Circulação de Mercadorias, 20% vai para os municípios; acontece que só três quartos desse total são distribuidos segundo o critério da produção (valor adicionado) ficando o resto por conta de outras normas. E dá-se o caso de que as cidades grandes são em geral as maiores geradoras do valor adicionado.

As desventuras tributárias, juntam-se outras como as chamadas deseconomias de aglomeração. A partir de certo ponto, quanto maior a cidade maior o custo por habitante do sistema de transporte coletivos, esgoto e água, combate à poluição, abastecimento, sem mencionar o preço dos terrenos e os custos das desapropriações … A vida não fica mais cara apenas para os cidadãos, mas também para as Prefeituras.

Daí saltamos para a política. Primeiro, o número de vereadores nas cidades grandes é pequeno, sendo sua atuação difícil e de difícil fiscalização pelos eleitores. Segundo, os votos nos grandes centros urbanos são mais pulverizados entre candidatos a deputado e, na verdade, constituem as maiores vítimas da picaretagem eleitoral. O resultado é a sub-representação. Não mais do que 20% dos deputados estaduais e federais paulistas são vinculados à região da Grande São Paulo, apesar de que nessa área vive perto de três quartos da população do Estado. Tal situação, evidentemente, acaba condicionando a orientação das despesas federais e estaduais.

Outro fator, mais “subjetivo” refere-se à verdadeira praga representada pela falta de planejamento dos investimentos próprios dos municípios maiores, a tendência não às grandes obras, que não são um mal em sí, mas as grandes obras que distorcem ainda mais o crescimento das cidades, privilegiando, por exemplo, o transporte individual, favorecendo a especulação, piorando os padrões de uso do solo e criando mais adiante a necessidade de outras grandes obras para corrrigir suas consequências de médio e longo prazos… Tudo, evidentemente, para beneficiar, a curto prazo, a colheita de dividendos eleitorais e outros menos conspícuos …

Enfim, o tema é vasto e incondensável nesta coluna. Para simplificar, introduzimos um outro fator, reconhecendo que é pouco científico: a má sorte da população quando escolhem por ela, ou ela escolhe, seu prefeito. No primeiro caso, São Paulo teve sorte, quando foram escolhidos Olavo Setúbal e Mário Covas, por exemplo. No segundo, referente às eleições, a sorte ficou, por exemplo, com Recife, ou Curitiba. São Paulo, nessa, teve pé frio.

José Serra

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Folha de S.Paulo
19 de abril de 1988

Mal começou a ser votado o capítulo referente ao sistema tributário da nova Constituição, o governo federal apressou-se em divulgar que as tranferências de receita da União para os Estados e municípios tornariam as finanças federais inviáveis ou, então, que as regiões Norte-Nordeste sairiam prejudicadas a médio e longo prazo. Sugeriu, de fato, que esta seria mais uma “irresponsabilidade” da Constituinte. Tal atitude suscita diversos comentários, que tentarei resumir aqui.

1. As “perdas” da União são menores que os 23% apresentados pelo governo. De fato, tomando um ano-base mais adequado (a Receita Federal baseou-se em 1988, fazendo inúmeras hipóteses sobre o que acontecera neste ano) e incluindo nas receitas federais o Finsocial, o Pin-Proterra, o Salário Educação etc., o acréscimo das transferências seria de 16%, feito em cinco anos, embora em maior peso em 1989.

2. A pressão pela maior descentralização de recursos para Estados e municípios é fortíssima dentro da Constituinte, sendo defendida especialmente pela bancada no Norte e do Nordeste. Apesar de o governo dizer que o Norte-Nordeste sairia prejudicado, nem os números nem os próprios parlamentares dessa região, que participaram ativamente da elaboração do projeto, confirmam essa tese.

3. Desde abril do ano passado, quando começou a tomar forma o novo sistema tributário e as transferências federais que implicaria, o governo federal manteve-se, de fato, omisso, a menos de declarações à imprensa. Tal omissão, aliás, estendeu-se também ao problema da geração de despesas públicas e das transferências de encargos na nova Constituição. Não é surpreendente? Sem exagero, a esses assuntos não foi dedicado um centésimo de tempo que o governo empregou na questão da duração de mandato.

4. O projeto tributário que ora está sendo apreciado pelo plenário da Constituinte foi apresentado pelo “Centrão” (que acolheu na sua quase totalidade o que veio da Sistematização). Como se sabe, o Centrão é a principal base de sustentação das teses do governo na Constituinte. Não é um paradoxo?

5. A única proposta apresentada pelo governo para diminuir as transferências, através do líder do PFL, perseguiu um alvo errado: eliminar a fusão de cinco impostos federais (tributos “em cascata” e de arrecadação pequena) com o ICM. No entanto, esta é a medida mais racional e modernizante do capítulo tributário – altamente consensual entre os especialistas em tributação e apoiada inclusive por grandes órgãos de imprensa – e é responsável por somente um quinto das “perdas” da União. Não é outro paradoxo?

6. Não estou minimizando, e nunca o fiz, o peso das transferências a serem feitas. Terá que haver descentralização de funções e encargos, a fim de que não se reproduza, simetricamente, com sinal trocado, o desequilibrio gerado a partir de meados da década dos 60. Há alguma garantia de que tal descentralização seja feita? Isto dependerá de desconcentração de poder, do descortino do governo federal, do espírito público de governadores e prefeitos e da responsabilidade do Congresso. Trata-se de um grande desafio, que não é, porém, o único nem o maior que o processo democrático em nosso país deverá enfrentar e vencer.

José Serra

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Folha de S.Paulo
12 de abril de 1988

Provavelmente amanhã a Constituinte deve começar a votar os capítulos tributário, orçamentário e financeiro, de grande relevância para a moldura institucional futura do país. Os textos a serem votados são os que vêm de mais longe, desde a época das comissões temáticas, e foram assimilados tanto pela Comissão de Sistematização quanto pelo texto do “Centrão”.
Na parte tributária, os aspectos mais importantes relacionam-se com a descentralização de recursos a favor dos Estados, municípios e regiões menos desenvolvidas, bem como ao reforço da autonomia estadual e local. Do mesmo modo, caminha-se bastante na direção da maior justiça na repartição social da carga de impostos e da modernização do sistema tributário.

Nestes dois últimos aspectos valeria a pena ressaltar a criação do imposto às heranças (estadual), a maior universalidade do Imposto de Renda (acabam os privilégios e tratamentos desiguais entre iguais) e a possibilidade de o ICM (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias) incidir de forma diferente segundo a essencialidade dos diferentes produtos, o que permitirá cobrar menos dos produtos alimentares básicos, por exemplo.

Simultaneamente, o ICM ficará maior, absorvendo cinco impostos federais, que perderão assim sua cumulatividade (hoje são cobrados várias vezes, seguindo as etapas do processo produtivo). Trata-se de uma simplificação extraordinária, que ajudará as empresas e a produção, sem prejudicar os contribuintes.

A descentralizaçãoe a maior autonomia, por sua vez, são necessárias, mas implicam em perdas para o governo federal (20% de sua receita, em seis anos, sendo a maior parte em 1989). Por que necessárias? Porque Estados e municípios podem fazer melhor as coisas, são mais facilmente controlados e conhecem melhor as necessidades da população. Não há razão para manter a política do pires na mão de governadores e prefeitos, junto à Seplan, ao Ministério da Educação, ao MDU e ao Ministério do Interior. Isto favorece a má destinação dos recursos e a manipulação política, além de eventos desagradáveis como os que têm envolvido as intermediações de verbas.

O governo federal se queixa de que a perda de recursos é excessiva. Sobre isso convém dizer charamente que: 1) Na prática, o interesse do governo em tratar do assunto junto à Constituinte, desde o começo, foi mínimo, convergiu a zero. Tivesse dedicado 10% do tempo que dedicou ao mandato do presidente Sarney e as coisas poderiam ter sido mais racionais; 2) São as bases governistas as que mais pressionam pela redistribuição; 3) Terá que haver descentralização de funções e encargos. Isso é crucial e dependerá em boa medida da vontade e da determinação do Planalto, da responsabilidade do Congresso e do espírito público de prefeitos e governadores.

No capítulo orçamentário, que cuida do gasto público, os avanços são enormes. Em apenas seis artigos, enxutos, amplia-se e democratiza-se notavelmente o controle desse gasto, o que corresponde a uma aspiração sentida da população. Pior, ou pelo menos tão pior quanto pagar impostos, é constatar, sentir, que o dinheiro arrecadado é mal gasto.

Fundamentalmente, amplia-se a abrangência do orçamento, que deverá incluir, além das contas fiscais tradicionais, o orçamento da Previdência (“Seguridade Social”), que nunca foi apresentado ao Congresso, e dos investimentos das empresas estatais. O orçamento fiscal tradicional também deverá conter todos os subsídios e incentivos, creditícios e fiscais. E já no primeiro semestre o governo deve enviar uma “lei de diretrizes orçamentárias”, que fixará, parâmetros e as prioridades dos orçamentos que serão votados no segundo semestre. Isto, inclusive, disciplinará a participação dos parlamentares na elaboração do orçamento, consideravelmente ampliada na nova Constituição.

Mais ainda, no capítulo financeiro, proibe-se o Banco Central de financiar o Tesouro e dar subsídios ao setor privado, via suprimentos de crédito. Restringe-se o banco à sua função primordial de autoridade monetária, para regular juros e quantidade de dinheiro de economia.

José Serra

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Folha de S.Paulo
2 de fevereiro de 1988

Não deixa de surpreender a pouca consciência que existe, mesmo nas áreas mais informadas da opinião pública, a respeito de duas circunstâncias cruciais que aprisionam e com frequência desvirtuam os resultados de políticas econômico-sociais bem intencionadas. Refiro-me basicamente ao chamado “mercado informal” de mão-de-obra – composto por trabalhadores de baixa renda – e aos efeitos distributivos socialmente perversos dos impostos indiretos.

No Brasil, algo em torno a 27 milhões de trabalhadores, somente, têm carteira assinada. Os outros representam um número pelo menos equivalente, podendo ser considerados como pertencentes ao mercado informal – ou seja, estão fora da Previdência, do FGTS, etc. Não são atingidos pelos chamados direitos trabalhistas.

Essa situação se produz em virtude do elevado excedente estrutural e da fraca organização da mão-de-obra, pelo atraso produtivo de uma ampla faixa da economia e face ao ímpeto de muitas pequenas e médias empresas para reduzir os custos indiretos de sua força de trabalho – que acrescentam perto de 60% aos custos dos salários pagos.

Muitas das conquistas trabalhistas acabam envolvendo somente os trabalhadores do setor formal e podem, em alguns casos, forçar a ampliação das áreas informais, engrossadas por desempregados que reencontram trabalho ou jovens que começam a trabalhar pela primeira vez. É evidente que isto não deve invalidar ou esmorecer a luta para obtenção ou ampliação daquelas conquistas, mas é um elemento que não pode ser sistematicamente ignorado, como ocorre hoje, na grande maioria das análises e propostas feitas.

Aliás, a heterogeneidade do mercado de trabalho é também fortíssima dentro do próprio setor formal. Por exemplo, é completamente diferente a situação de rotatividade entre as empresas de mais de 500 empregados e as de menos de 50 empregados ou entre as empresas montadoras de veículos e as de construção civil.

Quanto aos impostos indiretos, e incluamos aqui as contribuições sociais, a realidade é bem simples. Tributos como ICM ou IPI, ou contribuições de empregadores à Previdência, ao FGTS, ao PIS-PASEP, etc., são repassadas aos preços, especialmente pelas empresas com maior poder de mercado. Isto significa, como é óbvio, que em última instância, quem paga a conta é a coletividade, que consome produtos ou serviços. Mais ainda, como os pobres e os ricos pagam o mesmo tributo (e a mesma contribuição embutido nos preços, o efeito é claramente regressivo, pois em relação aos pobres o peso do tributo é proporcionalmente maior. Uma pesquisa feita em 1975 mostrou que quem ganhava um salário mínimo mensal dispendia cerca de um terço desse montante em impostos e contribuições, apesar de estar isento do Imposto de Renda. E quem ganhava 100 salários mínimos mensais, apesar de sujeito ao Imposto de Renda, pagava 15% de seus rendimentos.

Assim, é importante ter presente que quando se outorga subsídio ao setor privado e um privilégio especial a algum já privilegiado segmento do setor público, isto tem que ser financiado com impostos indiretos e contribuições sociais, que serão pagos, em última instância, por toda a população. Dentro desta, quem sofrerá mais serão os que menos têm, na sua esamagadora maioria pertencentes ao setor informal do mercado de trabalho, que está à margem dos benefícios trabalhistas.

Aliás, foi tendo em mente a análise anterior que, na Constituinte (aqui menciono apenas três exemplos entre muitos):

1) Tenho visto com reserva a idéia de pagar indenizações por despedida sem justa causa baseadas em multas sobre o FGTS. Ora, os trabalhadores menos qualificados, que vivem transitando do mercado informal de trabalho para o mercado formal, e vice-versa, praticamente não têm FGTS. Não obstante, terão que pagar, como consumidores, pelas multas dos outros, pois estas serão transladadas aos preços. (A questão de se usar o FGTS como base para indenização envolve outras precariedades que explicarei noutro artigo).

2) Tenho também me oposto sistematicamente a dispositivos que impliquem aumentos de despesas, amarrando-as já na Constituição, sem que fique óbvia sua rigorosa prioridade e sua forma de financiamento (um exemplo: as despesas que decorrem da criação de novos Estados).

3) Tenho apoiado a criação do sistema de “Seguridade Social” (apesar do neologismo de gosto discutível) na medida em que supõe a universalização do atendimento à saúde e de outros benefícios (exclusive a aposentadoria, que sempre deve estar vinculada aos que contribuíram), pois dois terços dos recursos desse sistema proviriam de toda a população, que consome e paga as contribuições embutidas nos preços.

José Serra

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